保护环境的对策及建议(6篇)
保护环境的对策及建议篇1
关键词：政策；国策；基本国策
基本国策即国家的基本政策，是党和国家对关系全局利益的某一领域、某一方面的工作所规定的主要目标和任务。它通常是国家管理各条战线、各个部门的政策，是国家规范全国范围内较长时期行为的总政策和在某一基本领域所实行的主要政策，对国民经济和社会发展具有重要作用，在政策体系中处于最高层次。
但对于这样重要的问题，却存在着很多问题，如基本国策的内容和渊源问题。我们从公开的资料上，好像找不到这个问题的完整和权威答案，对于我国目前到底有多少基本国策，这些基本国策是哪些部门制定的或是以什么形式体现的，众说纷纭。理论界对我国基本国策相关问题的研究也很不够。笔者拟就我国基本国策的内容及渊源作一探析。
一、我国基本国策在认定上存在的问题
我国虽然在很多方面使用了“基本国策”这一概念，但对于我国目前究竟有多少项基本国策，在认定和认识上并不统一，有关部门也未就其内容及内涵进行统一的、权威的规定、表述和诠释，使用范围也很随便，因而众说纷纭。
人民日报社评论部副主任、高级编辑林治波认为：“说法五花八门，具有共识的只有计划生育一项。涉及的其他说法，还有保护耕地、保护环境、对外开放、男女平等、科教兴国、节约资源、水土保持、依法治国、推广普通话、保护知识产权、坚持四项基本原则、民族团结、多党合作、一国两制、共同富裕、加强精神文明建设、加强国防现代化、禁毒等等，但其中哪些属于基本国策，至今没有完整准确的说法。”［1］
中共中央党校刘应杰在其《中国的发展战略和基本国策读本》一书中，将科教兴国、人才强国、区域协调发展、可持续发展作为四大发展战略，将计划生育、节约资源、保护环境、对外开放、男女平等作为五项基本国策，将依法治国作为基本方略［2］。该校苏杨等人则认为有“计划生育、男女平等、合理利用土地和切实保护耕地、对外开放、环境保护、水土保持、节约资源”七大基本国策，科教兴国、一国两制、保护知识产权等不是基本国策［3］。
宁夏大学李斌在其自编教材《当代中国国策综述》一书中，认为：“当代中国的基本国策有很多，譬如：一国两制，对外开放，民族区域自治，科教兴国，实行计划生育、控制人口数量、提高人口素质，合理利用土地、切实保护耕地，依法治国，节约资源、建设节约型社会，保护生态环境和生活环境，实行男女平等，信用建设，知识产权保护等。”［4］
国家义务教育九年级《政治》课本第四课《了解基本国策与发展战略》中，所列基本国策是对外开放、计划生育和保护环境三个，科教兴国和可持续发展作为发展战略提出，未列入基本国策［5］。
除此之外，还有“计划生育、合理用地和环境保护”三大基本国策说［6］；“人口、环境保护、国土资源、对外开放、男女平等”五大基本国策说［7］等等。原国家知识产权局局长田力普认为，保护知识产权也是基本国策［8］；也有一些将某些问题作为基本国策的建议或提议，如2005年3月9日，中共云南省委等四大家联名向十届人大四次会议提出的《关于将国民营养工作列为基本国策的议案》的建议［9］，还有的建议将低房价作为基本国策［10］等等。
从网上搜索“我国的基本国策有哪些”这一问题，得到的答案也五花八门。某网站给出的最优答案是“改革开放和科教兴国、男女平等和计划生育、环境保护、一国两制等”，给出的其他意思相近的有对外开放、计划生育、保护环境。提高人口素质、合理利用土地、切实保护耕地、依法治国、节约资源、保护生态环境和生活环境、实行男女平等，其他的答案还有构建环境友好型、资源节约型社会、认真执行控制人口增长和加强环境保护、可持续发展战略、科教兴国战略等等［11］。
从上述对基本国策内容的表述上，可以看出，人们对基本国策的认识非常不一致，不仅在内容上差异较大，即使是同一问题，在表述上也不尽相同，如人口、计划生育、人口增长、控制人口增长、人口素质问题；国土资源、耕地保护、合理用地、节约用地问题等等。
1998年，山东省东阿县环境保护局曾致函中央有关部门，询问我国基本国策的明确表述。该部门答复说：关于我国的基本国策，目前在中央文件及中央领导同志讲话中已作出明确表述的有：（1）计划生育。十五大报告指出：“坚持计划生育和保护环境的基本国策”；（2）保护环境。十五大报告在讲到这一基本国策时指出，要“统筹规划国土资源开发和整治，严格执行土地、水、森林、矿产、海洋等资源管理和保护的法律”，土地管理属于保护环境的基本国策的一项内容；（3）对外开放。十五大报告指出：“对外开放是一项长期的基本国策”；（4）男女平等。1995年，在北京举行的第四次世界妇女大会上，江泽民主席在致词中提出：“我们重视妇女的发展与进步，把男女平等作为我国社会发展的基本国策”［1］。这一答复对四项基本国策作了扼要说明，有助于人们解疑释惑。但据笔者查证，这一答复很不准确，也很不全面。
二、我国目前基本国策的内容及渊源
笔者通过对目前称之为“基本国策”的各项内容进行查证和研究，发现虽同属“基本国策”，但其制定（或界定、认定）部门、渊源或体现形式却有着很大的不同。经笔者查证，我国基本国策的渊源主要有以法律形式确定、以党代会报告或文件的形式确定、以政府工作报告形式确定、以国家计划纲要形式确定、以政府白皮书的形式确定、以政府规章形式确定和以领导人讲话形式确定等多种形式。
（一）以法律形式确定的
保护环境的对策及建议篇2
关键词：村镇生态环保；政策；变革
一、引言
生态环境是人类赖以生存和发展的基本条件，是农业生产和农村经济发展的基础，十七大已将建设生态文明作为全面建设小康社会的奋斗目标。保护和建设好生态环境，建设良性循环的生态农业，实现农业可持续发展，是我国现代化农业建设的一项基本方针。我国自成立以来，尤其是改革开放以来，我国政府在村镇环境保护方面做出了巨大的努力，村镇生态环保政策和制度的制定和实施经历了起步阶段到停滞阶段，再到恢复和发展阶段，然后是工程化和国际化阶段，最后是快速发展阶段。生态农业建设、环境保护和绿色食品生产得到了重视和加强，促使我国农业经济继续保持了稳定增长的良好态势。
二、我国村镇生态环保政策和制度的变革
（一）起步阶段（1949年至“文革”初期）
我国成立之初，国民经济有了迅速发展，经济效益有了较大提高。与此同时，国家在保护和改善村镇生态环境方面做了许多工作，也取得了很大成绩。虽然在法规建设方面还没有提出专门的村镇生态环境保护问题，但在国家的一些重要文献中做出了相关规定。如1957年国务院颁发的《中华人民共和国水土保护暂行纲要》中，就包含了一些村镇生态环境保护的要求，推动了村镇生态环境方面的建设，在农村兴修水利、道路建设、植树造林、防治水土流失、开展爱国卫生运动、提高村镇居民身体健康水平等方面都取得了进展。
（二）停滞阶段（20世纪60年代中期至20世纪70年代中期）
该时期我国经济发展战略发生了重大变化，给村镇生态环境带来了较大压力。在胜利完成第一个五年计划后，对经济发展改变了原来稳步发展的战略，实行一种急于求成的冒进战略。如大炼钢铁，滥挖滥采矿产资源，严重破坏了村镇生态环境。尤其是文化大革命一段时期，关于村镇等领域的有关生态环境保护的规章制度被当作资本主义和修正主义的“管、卡、压”受到批判和否定。农业生产方面，在当时极左的思想引导下，推行“以粮为纲”、“牧民不吃亏心粮”等政策，全国各地大规模开垦荒地，大片毁林、毁草开荒造田，我国森林和草原生态状况急剧恶化，破坏了农业生产生态系统，导致了生态环境恶性循环。
以周恩来总理为代表的党和国家领导人的主张以及1972年6月5日联合国召开的斯德哥尔摩人类环境会议，给我国生态环境保护事业和生态环境保护工作带来了新的转折点。1973年8月，经国务院批准，召开了全国第一次环境保护会议，这次会议拉开了我国具有现代意义的环境保护工作的序幕。第一次全国环境保护会议重点讨论、研究了我国的环境污染和环境破坏问题，在总结正反两方面经验的基础上，制定了防治环境污染和破坏的10条措施，同时，国务院制定并公布了《关于保护和改善环境若干规定》。随后，我国颁布了《中华人民共和国防治沿海水域污染暂行规定》、《工业三废排放试行标准》、《生活饮用水卫生标准》、《食品卫生标准》等一系列条例、规定和标准。1974年，国务院及大多数省市分别成立了环境保护领导小组，下设办公室。环保机构的建立，有力地推动了全国的环境保护工作，从1974-1976年，在污染情况调查的基础上，全国在工业污染防治、城市环境整治等方面取得了较大进展，同时，也为全国村镇生态环境保护奠定了良好的基础。
（三）恢复和发展阶段（20世纪70年代中期至20世纪90年代初）
该时期，村镇生态环境保护基本走上了法制化、规范化的轨道，许多相关法律法规在这一时期出台。1978年3月第五届全国人民代表大会第一次会议修订的我国《宪法》，第一次对环境保护做出了规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”为今后我国环境保护和环境立法提供了宪法依据。1978年党的十一届三中全会的召开，使我国环境保护事业和法制建设进入了一个蓬勃发展的崭新时期。
1979年第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国环境保护法试行》，明确了环境保护的对象和任务，将农村列为法律保护的环境要素。1983年12月31日，在北京召开的第二次全国环境保护会议提出了城乡建设、环境建设要同步发展，并提出到20世纪末乡村环境和城市环境一起达到清洁、优美、安静的目的。为此，国家采取了几项重要措施。1983年1月11日，国务院决定停产六六六、滴滴涕的生产和使用。针对十一届三中全会以后，全国乡镇企业迅速发展带来的污染问题，1983年6月召开了全国县（区）环境保护工作经验交流会，总结出选择无污染、低污染工业的工业产品结构，注意合理布局，制止污染转移和对有污染工业实行“三同时”规定等经验。根据这些经验，国务院及时做出了《关于加强乡镇街道企业环境管理的决定》，将乡镇企业环境管理正式列入国家工作。1984年5月，国务院了《国务院关于环境保护工作的决定》，明确提出“各级环境保护部门要会同有关部门积极推广生态农业，防止农业环境的污染和破坏”。1985年，《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》提出，“山区25度以上的坡耕地要有计划有步骤地退耕还林还牧，以发挥地利优势。口粮不足的，由国家销售或赊销”。
1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》，明确规定“各级政府应当加强对农业环境的保护，防止土壤污染、土地沙化、盐溃化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长素”。此外，国务院还制定了一系列关于保护村镇生态环境的法规。如《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、《村镇规划原则〔试行〕》、《农药登记规定》、《水产资源繁殖保护条例》、《水土保护工作条例》、《渔业法》等，村镇环境保护、自然资源保护及合理开发利用有了明确的政策法规依据，我国村镇生态环保工作进入到恢复和发展阶段。
（四）工程化和国际化阶段（20世纪末10年）
20世纪末，我国村镇生态环保进入到了工程化和国际化阶段。1991年6月颁布的第一部《中华人民共和国水土保持法》，是全国八大自然资源保护法规之一，用法律形式将水土保持工作固定下来。《中华人民共和国水土保持法》颁布后14个月，国务院颁布了《水土保持法实施条例》，同时，各省也先后制定并出台了配套法规，使《中华人民共和国水土保持法》贯彻执行进入到可操作阶段。1993年7月2日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国农业法》，为我国的村镇生态环境建设提供了明确具体的法律保障。
1993年国家环保局公布了《乡镇企业污染重点控制行为和重点区域名单》，将18个行业列为重点控制的污染行业，并根据污染轻重和危害大小，分为禁止从事生产的行业、严格限制的行业、重点控制的行业，437个县市区镇被列为重点污染区域，其中特重点地区有159个。1994年，农业部决定在全国4亿公顷草牧场上推广内蒙古阿鲁科乐沁旗有偿使用草场的经验，有25个省区约7200万公顷草地范围落实了不同形式的草地有偿承包责任制。
1998年，长江流域的特大洪水和沙尘暴对环境造成巨大破坏，加上由于粮食的连年丰产等因素，促使国家最终启动了退耕还林工程。2000年中央2号文件将退耕还林列为西部大开发的政策要点之一，具有标志性意义的《退耕还林还草试点示范工作方案》实施。其中规定2000年在长江上游、黄河上中游14个省、区、市以及兵团进行退耕还林还草试点。同年国务院《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》提出，退耕工作要明确责任，完善政策，健全种苗供应机制，严格检查监督，确保质量。
这一时期，国务院办公厅批准并下发了国家发展计划委员会农村经济司的《我国生态环境建设》一文，对我国农村面临的生态环境问题做了深入细致的分析。我国世纪优先发展项目计划也将涉及改善生态环境的项目放于首位，如特别重视工业、农业发展及能源建设中的环境无害化技术与示范项目，优先安排环境污染控制、资源保护与持续利用方面的重大项目。期间，我国政府开展了一系列村镇生态环境保护工作，并取得了很大成就，如五大生态工程、灭荒工程、治沙工程、生物多样性保护、划定基本农田保护区、草地建设、小流域治理等。
（五）快速发展阶段（2000年至今）
进入21世纪，我国村镇生态环保工作得到了迅速发展。“十五”期间，先后印发了《全国生态环境保护纲要》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，把加强村镇生态保护和建设作为实施可持续发展战略、构建和谐社会的重要内容。这一时期，自然生态恢复工作取得显著成效，村镇生态保护监管与执法工作得到加强。国家环保总局在全国107个地区开展了生态环境监察试点工作，印发了《关于加强资源开发生态环境保护与监管工作的意见》，加大了对村镇的生态监管与执法检查力度，村镇环境污染防治得到重视。国家环保总局先后印发了《畜禽养殖业污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放标准》和《规模化畜禽养殖业污染防治技术规范》，联合建设部颁布了《小城镇环境规划编制导则（试行）》，制定了《有机食品技术规范》和《国家有机食品生产基地考核管理规定（试行）》，会同商务部等11个部委联合印发了《关于积极推进有机食品产业发展的若干意见》，命名了一批国家有机食品生产基地。
“十一五”期间，我国大力开展村镇环境综合整治。加强农业面源污染防治工作，强化农产品产地环境监管，综合防治土壤污染，防治畜禽和水产养殖污染，实施“农村小康环保行动计划”，巩固推进生态示范创建工作。计划到2010年，基本摸清全国土壤环境污染状况，初步解决农村“脏、乱、差”问题，重点区域农村面源污染、规模化畜禽养殖污染防治措施得到有效落实；省、市、县、乡镇和村相应级别的生态示范创建活动深入开展，资源开发活动的生态保护监管能力进一步加强，公众生态保护意识得到提高，生态保护法律法规体系进一步完善，为人们在良好的环境中生产、生活提供坚实的生态安全保障。
三、结束语
综上所述，我国自成立以来，尤其是改革开放以来，党中央、国务院高度重视村镇环境保护工作，经过多年的努力，村镇环境污染防治和生态保护取得了积极进展，为我国农业的发展和农民收入的提高奠定了坚实的基础。今后，我国将继续以科学发展观为指导，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，坚持以人为本、城乡统筹、以农村环境保护优化经济增长，着力推进环境友好型的农村生产生活方式，促进社会主义新农村建设，为构建社会主义和谐社会提供环境安全保障。
参考文献：
1、关于加强农村环境保护工作的意见[R].国家环保总局，2007-11-26.
2、吴雪.我国农村环境保护问题初探[J].重庆工贸职业技术学院学报，2007(2).
保护环境的对策及建议篇3
一、中国环境保护政策的发展及其主要特征
环境保护是我国最早受国际影响的领域之一。随着中国在联合国席位的恢复以及中日、中美的建交，中国环境保护工作无论是从理念、政策还是防治措施等方面都走上了一条受国际影响的、政府主导(自上而下)的颇具中国特色的道路。
(一)中国环境保护的开创阶段:改革开放前
建国之初，环境并未成为我国的问题。“一五”计划时期国家优先发展重工业，虽然尽力注意产业布局并有计划地采取防治措施(《中国环境保护行政二十年》编委会，19943)但是大跃进时期“五小”企业遍地开花，同时文革期间受“变消费城市为生产城市”的政策引导，城市工业开始大规模发展，环境问题逐渐显现。
随着国内污染事件的频频发生以及国外环境保护运动的推进，我国开始逐渐重视环境保护。1972年国内发生了诸如大连湾污染、北京鱼污染、松花江水系污染等几起较大的污染事件;同年中国代表团参加了在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，会议上提到的国外环境问题的严峻性对我国环境保护的制度设计、污染治理和环境管理等产生了重大影响。环境问题开始引起中央的重视，我国环境保护由此进入开创阶段。主要标志有以下几个方面。第一，“三同时”制度的提出。1972年6月，国务院首次提出“三同时”制度。①1973年第一次全国环境保护会议进一步重申了“三同时”制度，并通过了《关于保护和改善环境的若干规定试行后国务院以国发〔1973〕158号文批转。这是我国第一个由国务院批转的环境保护文件。第二，限期治理问题的提出。1973年国家计委提出:对污染严重的城镇、工矿企业、江河湖泊和海湾，要一个一个地提出具体措施，限期治理好。1978年国家计委、国家经委和国务院环境保护领导小组共同制定了中国第一批限期治理严重污染环境的重点工矿企业名单。第三，环保机构的建立。根据国务院158号文关于“各地区、各部门要设立精干的环境保护机构，给他们以监督、检查的职权”的规定，各地区各部门陆续建立环保机构。1974年经国务院批准成立国务院环境保护领导小组。第四，环境保护规划的编制。1974—1976年国务院环境保护领导小组提出“5年控制，10年解决”的规划目标。1975年小组要求各地区、各部门把环境保护纳入长远规划和年度计划。1976年，《关于编制环境保护长远规划的通知》的文件要求把环境保护纳入国民经济的长远规划和年度计划(国家环境保护局办公室，198872)成为环保规划的依据。第五，法规的逐步形成。1973年4月我国颁布了《关于进一步开展烟囱除尘工作的意见》11月颁布了我国第一个环境标准《工业“三废”排放试行标准》之后的几年内又陆续颁布了《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》等政策法规;1978年我国〈宪法》第一次对环境保护作出规定，规定“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”为环境保护法制化建设奠定了基础。第六，群众运动的兴起。正如一些环保文献中描述的：“发动群众，组织社会主义大协作，开展综合利用”、“开展消烟除尘的群众运动”等賴家环境保护局办公室，1988)。通过群众运动进行环境保护是计划经济时代的特征，也成为我国开展环境保护工作初期的一大特色。
从总体上看，改革开放之前我国环境状况是好的，环境污染并没有成为我国经济社会发展中的大问题。当然，在1978年之前我国污染物治理率也不高，这有三个方面的原因。第一，人们环境保护意识差。“环境污染是资本主义的事情，社会主义要解决吃饭问题”的说法被广泛认同。优先发展重工业不仅牺牲了民生工业的发展，也使居民生活水平长期停滞不前。第二，环保制度执行率偏低。1976年大中型项目“三同时”执行率为18%1977到1979年也只徘徊在40%左右。第三，污染治理投入不足，治理滞后于污染。
二)中国环境保护的发展时期：1979—1991年
十一届三中全会确立了全党全国的工作重点转到社会主义现代化建设。随着国家发展战略转变，环境保护法规和政策等制度建设也开始进入发展阶段。第一，环境保护法律法规的建立。到1991年为止，我国制定并颁布了12部资源环境法律，20多件行政法规，20多件部门规章，累计颁布地方法规127件，地方规章733件以及大量的规范性文件，初步形成了环境保护的法规体系，为强化环境管理奠定了法律基础涨坤民，200515)第二，环境保护被确定为一项基本国策。第二次全国环境保护会议宣布环境保护是中国的一项基本国策。这对我国环保事业的发展产生了极其深远的影响。第三，三大政策和八大制度的形成。1989年4月底召开的第三次全国环境保护会议确立了环境保护的“三大政策”和“八大制度”①。会议同时提出“经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展”和实现“经济效益、社会效益与环境效益的统一”的“三同时三统一”环保目标以及“努力开拓有中国特色的环境保护道路”的意见。第四，环境保护纳入国民经济和社会发展计划。1982年国民经济计划改名为国民经济和社会发展计划，环境保护成为“六五”计划的独立篇章。1983年以后，环境保护被写入历年政府工作报告，成为环境保护项目实施和目标实现的重要保证。第五，环保主管部门成为国务院直属机构。1984年成立国务院环境保护委员会，其职责为“研究审定环境保护方针、政策、提出规划要求，领导和组织协调我国的环境保护工作”(曲格平，2007)。1984年底城乡建设环境保护部中的环境保护局改为国家环境保护局，仍归建设部管理。1988年国务院机构改革，国家环保局从城乡建设环境保护部中分出，作为国务院直属机构，以加强全国环境保护的规划和监督管理。第六，环境教育的全面开展。1980年国务院环境保护领导小组与有关部门研究制定《环境教育发展规划草案)》并纳入国家教育计划。1981年国务院环境保护办公室提出把环境教育工作作为培训干部的一顶内容，并在秦皇岛成立环境管理干部学校。1990年国务院要求宣传教育部门应当把环境保护的宣传教育列入计划。1991年国家教委讨论把环境科学列入一级学科(小方明，2000)。所有这些都标志着我国环境教育发展迅速，并朝着制度化、正规化、法制化方向发展。
总之，这阶段环境污染开始显现，以城市河流水质变差最为典型。环境损失占GN的比重约为10—17%厉以宁等，2004105)部分污染物排放量超过环境承载力，例如1991年我国总排放量达到1622万吨(尚未包括乡镇工业排放)超过了我国生态承载容量所能承受的最大值1620万吨王金南，200468—69)环境质量恶化的原因众多，我们将在下面进一步讨论。
三)环境保护的加快发展阶段：1992—2002年
1992年邓小平“南巡”讲话后，中国环境保护进入加快发展阶段。第一，环境保护纳入中央人口工作座谈会的议题。1991年针对我国经济社会发展中不断累积的人口资源环境矛盾，江泽民同志建议“两会”期间召开“中央人口资源环境工作座谈会”。座谈会最初的名称为“中央计划生育工作座谈会”1997年将环境保护纳入议题，1999年正式更名为“中央人口资源环境工作座谈会”。1999年江泽民同志在座谈会上指出：必须从战略的高度深刻认识处理好经济建设同人口、资源、环境关系的重要性。2000年的座谈会上江泽民同志又提出:必须始终把经济发展与人口资源环境工作紧密结合起来，统筹安排K协调推进。第二，环境立法进程加快。1992年后，我国先后制定出台了《青洁生产促进法》等5部新法律，修改了《大气污染防治法〉等3部法律，国务院制定或修改了《自然保护区条例〉等20多件环境法规。制定和修改环境标准200多项。第三，环境保护战略逐步转变。1992年以来，先后提出《环境与发展十大对策》、《21世纪议程〉等文件，并在八届人大四次会议批准《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要〉〉将环境保护纳入我国经济社会发展的整体加以统筹规划和安排。第四，提出总量控制和跨世纪绿色工程。1996年第四次全国环境保护会议及国务院提出实现“一控双达标”目标和开展“332工程”等，①关闭“15小”，②提出实现环境保护目标的途径是“四个必须”。③第五利用经济手段保护环境得到重视。通过产业政策、投资政策、财税政策、价格政策、进出口政策等使节约和综合利用资源的企业受益。④第六，排污许可制度试点。1992年度，全国除西藏、青海等少数省、自治区和台湾省外，均开展了排放水污染物许可证发放工作。选择太原、柳州、贵阳、平顶山、开远和包头6个城市开展大气排污交易政策试点工作。1993年开始在全国21个省、市、自治区试点建立环保投资公司。第七，大力推进清洁生产，积极发展环保产业。1997年国家有关部门要求企业把清洁生产作为污染物达标排放和总量控制的手段。《国务院关于环境保护若干问题的决定》和新制定、修订的有关法律法规明确提出要大力发展环保产业，并明确指出要给予环保产业减免税收的政策优惠。第八，制定技术政策，以提高资源利用效率，减少废弃物排放。我国2002制定的《国家产业技术政策》中明确指出要重点推进高新技术与产业化发展，用先进适用技术改造提升传统产业。该政策在新能源技术、能源与环保、原材料、建筑业等发展方向作了规定。1996年到2005年国家有关部门陆续出台了多项与资源环境有关的技术政策，比如《节能技术大纲〉)等。第九，改革环境影响评价制度，企业环境目标责任制不再执行。国家环保局对建设项目环境影响评价制度进行改革:对开发建设项目进行分类管理;引入竞争机制，试行环境影响评价工作的招标制;试行环境影响“后评估”工作;推动区域环境影响评价工作。从1992年开始，国务院决定不再推行企业升级考核评比制度，企业升级的环境保护考核相应取消。第十，推行环境标志制度。1994年全国环境保护工作会议提出建立和推行环境标志制度。1994年5月，中国环境标志产品认证委员会成立。1996年1月，国家环保局实施K)140〇〇系列标准的辅助机构一国家环保局环境管理体系审核中心成立。实施环境标志制度的一个重要举措是推行LS314000环境管理系列标准。第十^一，1992年成立中国环境与发展国际合作委员会。1998年国家环保局升格为国家环保总局。第十二，环保教育进一步加强。1992年国家环保局与国家教委联合召开第一次全国环境教育工作会议，明确提出“环境保护，教育为本”。经过多年探索，我国环境教育覆盖基础教育、专业教育、成人教育和社会教育，基本形成了具有中国特色的环境教育体系。
这阶段，全国环境质量呈局部改善但整体恶化的态势。一些城市以及部分区域的环境问题得到缓解但同时，环境污染却从城市向农村扩散、从东部向西部转移。公众环境意识偏低同样是这阶段环境保护工作的难点。1995年起，中华环保基金会与中国人民大学社会调查中心共同制定了“全民环境意识调查”实施方案，研究得出的结论是:城乡居民环境知识水平较低，一般居民对环境质量恶化的趋势感觉不明显;对全球环境问题知之甚少;大多数人认为环境保护与己有关，但对个人的努力信心不足;城乡居民环境保护行为消极，在公共场所的环境行为失当。这是当时我国广大公众环境保护知识、意识和行为的真实体现(中华环境保护基金会，199868—88)
四)环境保护的深化发展阶段:2003年至今
进入21世纪以来，环境保护进入深化发展阶段。第一，加大执法力度。2006年，国家环保总局和监察部《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》强化国家各级行政机关和相关企业的环境责任，极大地震慑了环境保护违法违纪者。2003—2006年国家环保总局等7部门持续开展覆盖全国、声势浩大的整治违法排污企业保障群众健康的专项行动。2005年1月18日，国家环保总局叫停30个违法建设项目，掀起首轮“环保风暴”2005—2006年查处22个违反“三同时”制度的建设项目，2007年1月又通报了82个违反环评和“三同时”制度的违规建设项目并启动“区域限批”措施。第二，出台产业政策，贯彻落实节约资源和保护环境基本国策。2006年国家发改委密集出台多项规范限制高能耗、高污染行业发展政策，加强对钢铁、水泥等行业的投资和贷款的控制，促进产业结构调整和优化升级。2004年财政部、国家税务总局关于停止焦炭和炼焦煤出口退税的紧急通知，成为改变出口退税的政策取向。2005年国家发改委等七个部门联合发文，控制部分高耗能、高污染和资源性俩高一资)产品出口，停止部分高耗能产品的出口退税。国家将资源节约、循环经济、环境保护等列为国债投资的重点之一，支持节能、节水、资源综合利用和循环经济试点项目。2007年国家安排了230亿资金用于节能减排。近年来，国家还安排了农村沼气建设、灌区续建配套与节水改造工程等国债投资。同时支持一批节约和替代技术、能量梯级利用技术、可回收材料和回收处理技术、循环利用技术、“零排放”技术等重大技术开发和产业化示范项目(姜伟新等，2006)第三，推进生态工业园和循环经济的发展。2003年国家环保总局要求建立循环型企业。开展物质的循环利用，能流的梯级利用，废弃物资源化，形成废物和副产品的循环利用生态产业链。规范中央补助地方清洁生产专项资金的使用管理，采取拨款补助办法，支持石化、冶金、化工、建材等重点行业中小企业实施清洁生产。截至2007年6月底，全国共有23197家企业通过了K)14001认证，推动企业在生产全过程中重视环境保护。第四，规划环评全面实施。2005年4月13日国家环保总局针对圆明园环境整治工程举行了《环境影响评价法》实施后的首次听证会。2006年3月，国家环保总局颁布中国环保领域第一部公众参与的规范性文件一《环境影响评价公众参与暂行办法》。环境影响评价的宏观经济管理“调节器”防止环境污染和生态破坏“控制闸”预警宏观经济发展趋势“晴雨表”的作用日益彰显。2006年国家环保总局经过严格审查，对受理的163件环评报告书(表)故出不予批准或缓批的决定。第五，成立区域性环境监察机构，环境保护能力得到加强。2006年国家环保总局组建11个地方派出执法监督机构，“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监察体制进入实施阶段。生态环境监察试点在全国107个地区展开。初步形成全国自然保护区网络。核与辐射管理基本处于受控状态，放射源得到初步控制。在2008年机构改革中，国家环保总局升格为环境保护部，进入国务院组成部门。2004年6月，国家环保总局与国家统计局联合启动了绿色GDP开究工作，并在全国10个试点省市进行了绿色国民经济核算与环境污染损失调查。GDP计算方式发生变化，政绩考核増加环保内容，地方领导干部政绩观的转变有了更大的推动力量。
二、历史的经验、不足以及未来挑战
我国并没有完全绕开“先污染后治理”的老路，但我国也走了一条跨越式的发展道路，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境污染问题在我国集中出现。然而，数据分析发现，无论是从污染造成的经济损失估算还是万元产值的污染物排放量来看，我国与发达国家同期相比均不是最高的。
世界银行专家、中科院、环科院乃至绿色GDP专家组的核算结果均表明我国因环境污染造成的损失相当于国内生产总值的3—8%，而20世纪90年代有关研究的数据显示，发达国家均在10%以上，甚至达到15%以上。我们做了1985年以来万元产值废气、废水排放量以及人均废气、废水排放量的核算。按1978年价计算1985年到2006年我国GDP从683836万元増长到4862622万元，废水排放量仅从300多万吨増加到500多万吨;万元GDP废气排放量从1〇8标立方米下降到680标立方米，①万元GD废水排放量从50吨下降到11吨。
(一)我国环境保护的经验总结
我国的环境保护在己经走过的30多年的发展历程中，保持单位GDP污染物排放强度明显下降的经验是什么呢?我们可以总结为以下方面。
第一，环境保护的法律法规不断完善。法律先行是我国环境保护的重要经验。迄今为止，全国人民代表大会及其常务委员会制定了环境保护法律9部、自然资源保护法律15部，国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府制定和颁布了规章和地方法规660余件，基本形成了环境保护法律框架体系。到2005年我国颁布了800余项国家标准和30余项地方标准。
第二，党中央国务院高度重视，环境保护制度逐步完善。1978年12月31日，中共中央在批转国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》时强调，我们绝不能走先建设、后治理的弯路。这是我国第一次以党中央的名义对环境保护提出要求。经过30多年的发展，我国环境保护的制度逐步建立并完善起来，除了八项基本制度外，在国务院批准的一系列文件和决定中，又増加了污染限期淘汰、危险废物处置、生产者环境责任延伸等项制度，形成了较为完善的环境保护制度。
第三，环境保护战略逐步转变，政策手段由单一走向综合。环境保护战略日益明确，实行了五个重大转变，即工业污染防治从重视点源治理向点源治理与流域区域综合治理相结合转变、从单纯重视浓度控制向浓度与总量控制相结合转变、从单纯重视末端治理向末端治理与源头、全过程控制相结合转变、从单纯重视企业治理向企业治理与调整产业结构、产业布局结合转变、从单纯重视常规环境管理向常规环境管理与防范突发环境事件结合转变。环保工作进入宏观决策视野，由环保局长抓变为省长抓、市长抓，发挥社会各方面的积极性。模范城市、生态示范区、生态省市等创建工作的逐步开展。②
第四，公众环境意识不断提高。1993年我国启动了“中华环保世纪行”，成为环境信息披露的重要平台，促进了黄河断流、淮河污染、渤海污染、晋陕蒙“黑三角”污染以及滥捕滥猎野生动物等一大批问题的解决，在社会上引起强烈反响。®此后，“中华环保世纪行”活动陆续在全国展开。一开始，我国环境保护是自上而下的，以政府推进为主，公众参与环境保护程度不高。而目前，我国环保人伍在不断扩大，NO开始逐渐成为环境保护的重要力量。民间组织在宣传与倡导环境保护、提高全社会的环境意识、开展民主监督、为环境事业建言献策、扶贫解困、推动发展绿色经济、维护社会和公众的环境权益、保护珍稀濒危野生动物等方面发挥了积极作用。然而，NG)规模普遍较小，工作条件较差，6成环保NG)没有专用办公室。®这是有关部门需要引起重视的问题。
第五，加强了国际合作与交流。我国重点加强了与周边国家的环境合作，扩大了与发展中国家的环境合作，深化了与联合国环境规划署、世界银行、全球环境基金等国际组织的合作。通过引进国外资金、技术和管理经验，提高了我国环保技术和管理水平。不断加强环境与贸易的协调，应对绿色贸易壁垒，完善对外贸易产品的环境标准，建立环境风险评估机制和进口货物的有害物质监控体系，有效防范了污染引进、废物非法进口、有害外来物种入侵和遗传资源流失。积极推进减少温室气体排放的国际合作，积极参与国际环境公约和世贸组织环境与贸易谈判，履行与我国发展水平相适应的责任和义务，加快消耗臭氧层物质的淘汰进程。加强对外宣传，増强国际社会对中国的了解消除中国威胁论的不利影响。我国共签署了50多项涉及环境保护的国际条约，积极履行这些条约规定的义务，树立了负责任的大国形象。
二俄国当前环境污染形势及其原因分析
我国当前的环境保护形势仍然不容乐观。“十五”环保计划指标没有全部完成;;农村环境问题突出，土壤污染日趋严重;城市布局不合理，基础设施薄弱，大气、水体、垃圾、噪声、食品等污染集中，治理任务十分繁重;危险废物、汽车尾气、持久性有机污染物等污染持续増加;应对气候变化形势严峻，任务艰巨。我国己进入污染事故多发期，社会发展和环境保护的矛盾日益凸显。
我国当前环境污染形势严峻，主要由以下几方面原因导致:一是环保理念落后。“先温饱、后环保”的思想十分普遍。环境保护目标设定和指标选取科学性不足，没有体现区域差异性。关注个别指标的改善，忽视整个环境质量和生态系统功能的恢复。二是环保手段滞后于市场经济体制改革。环境管理上过分依赖行政手段，忽视经济手段的应用，制约了生态保护和建设的成效。三是保障措施不得力。环境法律的一些规定过于原则;配套法规滞后，有法不依、执法不严、违法不究的现象比较普遍;体制弊端严重制约政府环境保护职能的发挥统一监督管理难以实施;X寸地方政府监管不力，环境管理模式缺乏整合性;公众在环境保护中的主力军作用远未得到发挥。四是环保投资水平仍然偏低。数据显示要使我国环境质量得到全面改善，污染防治投资必须达到GDI的2%以上。尽管这阶段环保投资増长迅速，但仍不能满足同期经济发展对环境保护提出的客观要求，更无法依靠这一投资水平解决历史累积的环境污染问题解振华等，20054068)。
三)我国未来环境保护面临的挑战
我国工业化、现代化、城市化、市场化的历史任务还没有完成。在工业化和城市化进程中，资源消耗増加是可以想象的，也是不可避免的。我国自然条件先天不足，人口众多，人均资源相对匮乏，而经济发展走的又是粗放的路线。“历史与未来留给我们及后代的回旋余地是狭小的，基础条件是苛刻的”②我国环境保护面临严峻的挑战。
第一，自然条件先天不足。我国适宜于人类居住和发展的地区不足国土面积的一半，大多数人口住在以黑龙江瑷诨一云南腾冲一线为界“胡焕庸”人口线以东地区;季风气候不利于大气污染物的扩散;植被覆盖率低，全国水力侵蚀和沙化土地面积大，90%以上的天然草原退化，荒漠化、沙漠化和石漠化大面积扩展。东低西高的三级阶地使大部分降水不能形成资源，还诱发自然灾害;大部分时间和空间的水环境容量较小，一旦污染发生，不仅会加大水资源的紧张，还将影响群众的生产和生活;我国主要的能源资源一--煤炭空间分布不均，致使交通运输的压力増大。由于这些先天不足，我国要维持一个良好的生态环境需要比其他国家付出更多的艰辛和努力。
第二，人口増长对环境压力持续増加。我国人口基数大，人口増长对环境产生巨大压力。有关研究显示，未来30年我国还将净増2亿多人。由于人口増长带来的就业压力将使本己严峻的环境形势雪上加霜;人口増长要求有足够的城市基础设施，使得城市基础设施建设和环境保护面临更大困难;随着人均收入水平的提高，必然带来人均消费水平的提高，从而増加环境负荷，加剧资源危机。
第三，人均资源少，利用效率低下。我国是世界上人均资源占有量较低的国家之一。耕地资源总量有限、后备资源不足，人地矛盾突出;水资源利用效率低下，水坝林立造成物种锐减、水体自净能力减弱，水污染加剧了水质性缺水;矿产资源乱采滥挖致使地表下沉、滑坡和泥石流等地质灾害发生，并对大气、江河、农田造成污染;森林的数量増长与质量下降并存，严重过牧导致草地退化，成为风沙源区;海洋资源开发无序，海洋环境污染严重;节约和开发能源的技术创新不足，能源利用效率较低，污染物排放量加大。
第四，经济规模扩大对环境的压力持续増加。我国正处于经济发展与资源环境矛盾尖锐的时期。预测表明，未来5—15年我国国民经济仍将保持较快増长，能源和其他资源消耗量将持续增加，污染排放总量也将随之増加;产业结构重型化以及空间布局的不合理加大了环境目标实现的难度;消费水平迅速提高、消费结构升级加剧复合型环境污染，使我国环境保护形势更加严峻;经济发展不平衡加剧，贫困导致生态环境恶化，恶化的生态环境又加剧贫困，形成恶性循环;粗放型贸易増长方式在拉动经济发展的同时，给我国资源环境带来巨大压力。
第五，国际社会对环境保护要求苛刻。首先，全球化给中国带来环境挑战。我国承接了国际产业转移，也加剧了局部地区的环境风险;在贸易顺差加大的同时也承担了“生态逆差”危险废物越境转移是我们在较长时间内必须应对的挑战;进口产品中有许多诸如大排量豪华轿车等奢侈消费品，増加了我国的环境压力。其次，中国环境问题受到国际社会的日益关注。我国是温室气体的第二排放大国，二氧化硫的第一排放大国，消耗臭氧层物质和化学品的生产大国，对气候变化、酸雨、臭氧层耗竭和持久性有机污染等全球和区域环境问题的影响日益増加;我国荒漠化面积很大，是相关全球环境问题重灾区;我国对外投资迅速増长，这进一步引发了对境外投资地的环境保护问题。
四)力员社会各方面的力量，形成环境保护的长效机制
环境问题是经济学上典型的外部性问题，需要政府发挥作用，弥补“市场失灵”环境保护国策确立以后，能否执行以及环境绩效怎样，干部是决定的因素。经验证明，没有领导特别是“一把手”的重视，再好的环保措施也难以落实。因此，在制度设计上，应将环境保护的外部性内在化，落实“污染者付费”制度，将治理投入纳入成本，使生产者和消费者共同承担保护环境的责任。应明确地方政府对环境负总责，将环保目标纳入经济社会发展规划和政绩考核指标。虽然我国早就将环境保护确定为一项基本国策，“一票否决”也纳入了对干部的考核，但以“速度论英雄”问题仍然存在，把发展片面理解为GDP曽长的问题仍然存在。因此，应通过宣传教育，使决策者特别是“一把手”认识到环境的重要性，认识到保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。只有这样，才能切实扭转我国环境质量整体下降的局面。
环境保护需要公众参与，需要全民行动。近年来的公民环境意识调查显示，超过半数的人希望有一个好的环境、但又不愿意为环境保护付出努力。人们物质水平日益“富足”而环保意识则相对“贫乏”应该充分运用各种媒体广泛开展环境保护和可持续发展思想教育，充分发挥环境NG)作用，大力加强环境保护的能力建设。通过宣传教育，使广大公众认识到环境与自己密切相关，不仅要参与，更要付出实际行动。发挥公众对环境保护的监督作用，鼓励举报环境违法行为。
环境保护是一场“持久战”，将贯穿于我国的现代化全过程。国家己经把环境保护摆在了工业化和现代化的重要战略地位，我们应当在理思路、定战略、摸家底、严执法、抓落实等方面下大力气，使生态文明的观念在全社会牢固树立。
参考文献：
国家环境保护局办公室，1988《环境保护文件选编1973—1987》北京：中国环境科学出版社。
姜伟新等，2006《中国节约型社会政策汇编》，北京：中国发展出版社。
厉以宁等，2004《中国的环境与可持续发展一〔CUD环境经济工作组研宄成果概要》，北京：经济科学出版社。
曲格平，2007《曲格平文集》北京：中国环境科学出版社
孙方明，2000《环境教育简明教程》北京：中国环境科学出版社。
王金南等，2004《能源与环境：中国2022》北京：中国环境科学出版社。
解振华等，2005《国家环境安全战略报告》北京：中国环境科学出版社。
张坤民，2005《关于中国可持续发展的政策与行动》北京：中国环境科学出版社。
中华环境保护基金会，1998《中国公众环境意识初探》，北京：中国环境科学出版社。
保护环境的对策及建议篇4
1.国家环境保护义务的溯源与展开
2.地方政府环境保护支出效率核算及影响因素实证研究
3.最严格环境保护制度:现状、经验与政策建议
4.中国地方政府环境保护支出的效率分析
5.无人机遥感系统在环境保护领域中的应用研究
6.论环境保护视角下消费税改革的再次深化
7.我国环境保护规划的分析与展望
8.基于经济责任的环境审计路径选择——浅析经济责任审计中的环境保护责任审计
9.当前国内外环境保护形势及其研究进展
10.中国环境保护事业60年
11.最严格环境保护制度:内涵、框架与改革思路
12.“十一五”环境保护投资评估
13.新疆十大水生态环境保护目标及其对策探析
14.从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼
15.中国西部能源及矿业开发与环境保护协调发展研究
16.地方政府环境保护激励模型设计——基于博弈和合谋的视角
17.环境保护事权与支出责任划分研究
18.湖南省农村环境保护社区机制质量的实证研究
19.资源、体制与行动:当前中国环境保护社会运动析论
20.生态环境保护司法体制改革构想
21.我国生态环境保护与治理的法治机制研究
22.工程项目施工组织环境保护方案设计研究
23.环境保护权利话语的反思——兼论中国环境法的转型
24.农村环境保护法治建设的成就、问题和改进
25.环境保护检举权及其司法保障
26.建立中国最严格的环境保护制度的思考
27.环境保护相邻权制度之体系解释与司法适用
28.大秦岭西安段生态环境保护规划探析
29.论我国公众参与环境保护法律制度的完善
30.经济增长、环境保护与生态现代化——以环境社会学为视角
31.关于尾矿库的建设与环境保护问题的思考
32.企业环境保护意愿影响因素实证分析
33.构建环境保护税制体系促进我国经济发展方式转变
34.美国水环境保护立法及其启示
35.我国海洋渔业环境保护管理机构间的协调机制探析
36.中外公众参与环境保护的立法比较
37.基于生态环境保护视角的土地整理生态效益评价——以成都市三河镇土地整理项目为例
38.我国环境保护投资效率问题研究
39.可扩展的环境保护档案元数据研究与实践
40.推进环境保护税立法的若干看法与政策建议
41.关于国家环境保护“十三五”规划的战略思考
42.环境保护与旅游经济协调发展研究——基于中国四大世界自然与文化遗产旅游目的地的面板数据分析
43.云南环境保护主要问题及对策研究
44.交通运输发展与环境保护探析
45.改革开放三十年中国环境保护政策演变
46.城市环境保护满意度及案例分析
47.京津冀地区资源开发利用与环境保护研究
48.日本土壤环境保护立法研究
49.澳大利亚生态环境保护的举措及经验借鉴
50.日本水环境质量影响因素及水生态环境保护措施研究
51.中国环境保护事业的初创——兼述第一次全国环境保护会议及其历史贡献
52.中央财政环境保护专项资金优化设计探讨
53.湖南省环境保护投资现状分析
54.流域地方政府水环境保护绩效考评体系设计及其应用
55.构筑促进环境保护的公共财政制度
56.公众环境意识和参与环境保护现状的调查报告
57.公司的环境保护责任
58.关于我国环境保护费改税的思考
59.公众参与环境保护研究综述
60.生态文明建设视角下土地利用规划与环境保护规划的空间衔接研究
61.中国环境保护规划评估制度建设的主要问题分析
62.部级流域水环境保护总体规划一般模式研究
63.论南海海洋环境保护公众参与制度的完善
64.环境保护:海外投资者面临的法律问题
65.新时期国家环境保护战略研究
66.无人机遥感技术在环境保护领域中的应用进展
67.环境保护社会治理的思路和政策建议
68.环境保护与经济发展的利益冲突分析——基于各级政府博弈视角
69.中国流域水环境保护规划体系设计
70.公众参与环境保护模式研究:社区磋商小组
71.中国环境保护投资对可持续发展的影响研究
72.公众对环境保护的网络参与研究——以PX项目的网络舆论演化为例
73.作为生态和环境保护手段的空间规划:联邦德国的经验及对中国的启示
74.中国工业环境管制强度与提升路线——基于中国工业环境保护成本与效益的实证研究
75.关于林业生态环境保护的若干哲学思考
76.我国生态环境保护的法律问题研究
77.中国农村环境保护的定位和策略分析
78.农村环境保护:国内外的经验、做法与启示
79.湄公河下游水资源开发与环境保护——各国政策取向与流域治理
80.加强生态环境保护促进贸易与环境协调发展
81.借鉴国内外成功经验完善广东农村环境保护管理机制
82.进一步促进农村环境保护的财政政策研究
83.三峡库区流域水环境保护分区
84.地方政府竞争的博弈行为与流域水环境保护
85.论中央环境保护专项资金项目绩效评价指标体系构建
86.生态环境保护与经济社会发展的协调统一——以潘得巴自然保护与社区发展项目为例
87.新常态下我国环境保护的战略与原则
88.环境保护中政府规制对企业行为的影响及其博弈分析
89.中国城市与农村环境保护的差距比较
90.环境保护与公众参与
91.环境保护市场化机制研究
92.环境保护税与排污费制度比较研究
93.论生态文明建设中农村环境保护的问题与对策——基于政策与法律对比分析的视角
94.三峡库区生态环境保护研究
95.我国开征环境保护税研究
96.我国农村环境保护之立法及执法完善研究
97.环境保护税法的实体原则与程序原则
98.中国海外投资中的环境保护问题
保护环境的对策及建议篇5
关键词：环境保护智库决策生态文明
中图分类号：G641文献标识码：A文章编号：1674-098X（2015）04（b）-0098-02
近几十年来，我国经济实力和人民生活水平不断提升，但生态环境质量的下降引起了国人的不满。党的十提出了“五位一体”的国家战略，十八届三中全会对我国生态文明建设提出了更高的要求，指出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”。这一决策彰显了党中央对改善生态环境、建设生态文明社会的决心。在这一新的时代形势下，建立和完善环保决策体系对于我国生态文明建设具有十分重要的战略意义。在环保决策体系中，加强环保智库功能建设是环境管理创新的需要；强化环保智库功能对于统筹生态环境与经济社会发展平衡以及环保决策的科学性能起到有力支撑。
1强化我国环保智库发展的背景
现代智库体系是现代公共治理日益繁难的产物。智库可以为政府实现科学决策、优化治理提供合理可行的方案与建议。智库的存在广泛而历史悠久，历来受到决策者的重视。如美国总统拥有庞大的智囊机构，诸如：兰德公司、布鲁金斯学会、传统基金会等政策分析组织。我国历来重视智库的作用，春秋时间的“春秋四公子”智囊团曾做出过杰出的贡献，故事脍炙人口，美誉流传至今。
自人类进入工业社会以来，生态环境问题频频凸显，智库中的环保席位也自然应运而生。环保智库，主要是从生态环境保护的角度，基于理论探究和专业学术研究，为决策者提供科学技术和管理方法信息支持的功能体。欧美发达国家多有其环保智库体系。我国2006年成立了国家环保决策咨询层面的“环保智囊团”――国家环境咨询委员会，作为非常设机构，该委员会主要任务是对我国环境保护事业发展中的战略性、全局性及重大环境问题开展调查研究，对环境保护中长期发展规划、重大环境保护法律法规、经济和技术政策、方针措施等提出咨询意见和建议[1]。
但限于各种原因，国内环保智库的作用和体系普及性并不尽人意，还存在着体制功能不健全、体系不完善等现象，比如：环保决策体系尚处于探索发展阶段，环保智库功能没有得到应有的发挥。在新的生态文明背景下，生态环境已经提高到与城市发展相提并论的层次，环境保护决策对于一个国家或地区的可持续发展与和谐发展具有关键性影响。如何探索环保智库成长的机制，更多地借助环保智库的力量，更好地为环保决策提供科学支撑，是一个值得深思的问题。
2部分国家环保智库发展概况
美国的环保智库高度发达，其他国家无与伦比。美国的智库有“第四部门”之称[2]，具有很强的整体性和综合性。从智库机构服务层次来看，有全国性和地区性，99%的全国性智库机构在华盛顿[3]。美国的环保智库通常是这些大机构智库中的一个分支；机构一般规模不大，以精取胜。但是美国也有专门的环境智库机构。美国国家自然资源保护委员会（NaturalResourceDefenseCouncil）专门从事环境保护的研究机构，组织规模较小但专业，有土壤、海洋各领域的专家，在与其它智库机构竞争时有自己突出的专业优势。美国环保智库大部分与政府没有财务关系。环保智库在美国主要通过以下4种社会功能来影响环境决策：（1）探索和产生新的环境政策思想，并长期坚持和倡导这些思想，以期得到广泛认同，继而被确认为可执行的政策；（2）为政府提供全面、专业、具体的环境政策解决方案；（3）提供和储备环境法规、政策、技术等专门人才；（4）环境智库还具有教化功能，赋予自身教育社会和公众的责任。美国的环保智库机构的运行和发展主要有以下几个特点：以高端且独立的机构形式存在和发展；受到政府的高度重视，与政府保持着微妙的潜在关系；机构人员精干，机构产业化，研究涉及面宽泛；成果信息化，具有社会教化功能。
德国也是高度注重环保智库建设的发达国家。德国经济信息研究会（CESifo）是德国最主要的智库机构，其研究领域涉及基础研究和政策咨询。其中可持续发展，包括能源、环境保护、气候政策便是CESifo4个主要工作内容之一。该会主要的咨询成果主要有3类：受联邦政府和州政府委托开展科研活动，针对国家政策定期发表刊物，组织专题会议等[4]。CESifo与大学、企业、媒体合作，向政府和社会提供研究服务的科研成果。
3新形势下我国强化环保智库功能的几点构想
3.1环保智库决策支持功能的发展原则和目标
环保智库的建设必须坚持高端层次设计、科学化、法制化、多元化等原则。环境决策往往要涉及生态环境、区域经济、国土资源、能源发展等多个领域，这就需要站在相当的高度来分析诸多事物的内在联系，抓住核心问题，因此，环保智库必须立足于高端的层次设计和区域发展层面。环境决策是一种综合决策，遵循生态规律、自然规律以及经济、社会规律，使决策科学化，是对环保智库最起码的要求[5]。另外，作为提供意见和方案的智囊团，应该鼓励环保智库机构“百家争鸣”的学术发展，以便决策者能够综合参考各种意见，做出合理的决策。
根据党的十七大和十的指示和我国实际情况，我国环保智库建设的目标应该是建立完善的环保决策信息和智力支持体系，使其提供多目标、系统化、科学化的决策支持信息。
3.2环保智库发展的定位与架构
环保智库的主要职能应定位于服务国家和地区关于区域发展与生态环境等问题的决策制定咨询，开展各类环境问题的调查与研究，为决策提供科学支撑。借鉴美国经验，中国环保智库可在以下几个方面发挥作用：国家或区域性宏观问题决策咨询研究，重点地区环境问题解决方案建议，普遍性或趋势性问题分析与预警，人才汇集、储备和培养，环保社会教化和引导，环境政策执行效果评估等。
目前，我国的环保智库机构多是政府的隶属单位，很难客观判断对政府的影响，其成果传播和影响的范围受到限制。相对于美国的智库组织架构，发展水平相差甚远。鉴于我国实际情况不同于美国，应该建立并完善适合我国国情的特色环保智库架构。首先，加强发展并壮大中央、地方的环境决策咨询机构。在没有成立智库的地区尽快形成专家组成的环保智库。对已有智库的地区，争取将咨询机构专业化和独立化，摆脱环保智库成员多是科研院所专家兼职的状况。其次，要将多元化原则应用到智库机构建设中来。借鉴美国的智库模式，鼓励民间机构参与环保决策建议，逐步形成“百花争艳”的学术观点局面。再次，组建环保智库联盟，广泛吸收各界环保决策咨询机构加入，形成“需求库、信息库、专家库和成果库”，实现信息共享。另外，对于政府来说，还应该建立资政议政平台和决策评估平台，保障智库机构的参与途径。
3.3环保智库参与政府决策的运行机制
环保智库应该着力于构建统一、协调、高效的运行机制，使智库信息和成果在决策中发挥其参谋价值。（1）形成常态化组织协调机制。在环保智库机构独立化的基础上，政府与智库之间构建常态化的协调机制，保障政府决策咨询的需求得以满足。（2）构建制度化决策参与机制。环保智库最主要的功能是为环境决策提供科学有效的信息和分析成果，决策参与权和制度化是保障智库成果形成实际影响力的基础条件，必须着力落实。（3）引入市场化择优机制。环保智库成果的可贵之处在于要全面综合、既有科学支撑又有社会可行性，引入市场择优机制可以在众多智库成果中优化出最适合最科学的决策建议。（4）多途径成果机制。环保智库最主要的成果是通过科学研究分析得出的报告和文章，这些成果必须通过规范的期刊、媒体公布于社会；构建多途径成果机制有助于智库成果被决策者和社会了解，形成影响力。
4结语
生态文明背景下的体制机制创新需要来自各个方面的支持，特别需要智库的科学支撑。学习和借鉴美国等环保智库建设的体系和制度，探讨我国环保智库建设的原则目标、定位架构、参与和运行机制，在国家和区域两个层面，动员和组织各方力量，形成有序高效的环保智库运行机制，尽快形成强大的科学支撑力量，将对落实国家生态文明战略和提升环境质量有重大意义。
参考文献
[1]成立环保智囊团推动科学环境决策[J].环境保护，2006（8B）.
[2]中国网-新闻中心美国智库：具有特殊意义的“第四部门”[EB/OL].（2012-09-24）http：//.cn/live/2012-09/24/content_16360111_2.htm.
[3]裴敏欣.美国智库概况，基金会与非营利机构信息网研究报告[EB/OL].http：//.cn/guanli/.
保护环境的对策及建议篇6
［关键词］政策；国策；基本国策
Abstract:Basicnationalpolicyisageneralpolicywhichcomparativelylastsalongperiodanditisalsoamajorpolicythattakeseffectsinacertainfundamentalarea.Itrunsasthehighestlevelinthepoliticsystemandplaysakeyroleinnationaleconomyandsocialdevelopment.Butnoagreementhasbeenreachedastoitscontents,formsandorigins,whichresultsinchaosintheoreticalstudyandpracticaluse.RelevantinformationverifiesthattheoriginsandtheformsofChina’sbasicnationalpolicyaremainlydeterminedbylaw,theworkreportsofParty’scongressandthegovernment,thegovernment’splansandWhitePaperandregulations,andleaders’speeches,etc..Itsmaincontentscoverfamilyplanning,openingtotheoutsideworld,protectionofarableland,long-termstability,environmentalprotection,“onecountry,twosystems”(peacefulreunification),gendersequality,naturalresourcesprotection,soilandwaterconservations,etc..
Keywords:policy;nationalpolicy;basicnationalpolicy
基本国策即国家的基本政策，是党和国家对关系全局利益的某一领域、某一方面的工作所规定的主要目标和任务。它通常是国家管理各条战线、各个部门的政策，是国家规范全国范围内较长时期行为的总政策和在某一基本领域所实行的主要政策，对国民经济和社会发展具有重要作用，在政策体系中处于最高层次。
但对于这样重要的问题，却存在着很多问题，如基本国策的内容和渊源问题。我们从公开的资料上，好像找不到这个问题的完整和权威答案，对于我国目前到底有多少基本国策，这些基本国策是哪些部门制定的或是以什么形式体现的，众说纷纭。理论界对我国基本国策相关问题的研究也很不够。笔者拟就我国基本国策的内容及渊源作一探析。
一、我国基本国策在认定上存在的问题
我国虽然在很多方面使用了“基本国策”这一概念，但对于我国目前究竟有多少项基本国策，在认定和认识上并不统一，有关部门也未就其内容及内涵进行统一的、权威的规定、表述和诠释，使用范围也很随便，因而众说纷纭。
人民日报社评论部副主任、高级编辑林治波认为：“说法五花八门，具有共识的只有计划生育一项。涉及的其他说法，还有保护耕地、保护环境、对外开放、男女平等、科教兴国、节约资源、水土保持、依法治国、推广普通话、保护知识产权、坚持四项基本原则、民族团结、多党合作、一国两制、共同富裕、加强精神文明建设、加强国防现代化、禁毒等等，但其中哪些属于基本国策，至今没有完整准确的说法。”［1］
中共中央党校刘应杰在其《中国的发展战略和基本国策读本》一书中，将科教兴国、人才强国、区域协调发展、可持续发展作为四大发展战略，将计划生育、节约资源、保护环境、对外开放、男女平等作为五项基本国策，将依法治国作为基本方略［2］。该校苏杨等人则认为有“计划生育、男女平等、合理利用土地和切实保护耕地、对外开放、环境保护、水土保持、节约资源”七大基本国策，科教兴国、一国两制、保护知识产权等不是基本国策［3］。
宁夏大学李斌在其自编教材《当代中国国策综述》一书中，认为：“当代中国的基本国策有很多，譬如：一国两制，对外开放，民族区域自治，科教兴国，实行计划生育、控制人口数量、提高人口素质，合理利用土地、切实保护耕地，依法治国，节约资源、建设节约型社会，保护生态环境和生活环境，实行男女平等，信用建设，知识产权保护等。”［4］
国家义务教育九年级《政治》课本第四课《了解基本国策与发展战略》中，所列基本国策是对外开放、计划生育和保护环境三个，科教兴国和可持续发展作为发展战略提出，未列入基本国策［5］。
除此之外，还有“计划生育、合理用地和环境保护”三大基本国策说［6］；“人口、环境保护、国土资源、对外开放、男女平等”五大基本国策说［7］等等。原国家知识产权局局长田力普认为，保护知识产权也是基本国策［8］；也有一些将某些问题作为基本国策的建议或提议，如2005年3月9日，中共云南省委等四大家联名向十届人大四次会议提出的《关于将国民营养工作列为基本国策的议案》的建议［9］，还有的建议将低房价作为基本国策［10］等等。
从网上搜索“我国的基本国策有哪些”这一问题，得到的答案也五花八门。某网站给出的最优答案是“改革开放和科教兴国、男女平等和计划生育、环境保护、一国两制等”，给出的其他意思相近的有对外开放、计划生育、保护环境。提高人口素质、合理利用土地、切实保护耕地、依法治国、节约资源、保护生态环境和生活环境、实行男女平等，其他的答案还有构建环境友好型、资源节约型社会、认真执行控制人口增长和加强环境保护、可持续发展战略、科教兴国战略等等［11］。
从上述对基本国策内容的表述上，可以看出，人们对基本国策的认识非常不一致，不仅在内容上差异较大，即使是同一问题，在表述上也不尽相同，如人口、计划生育、人口增长、控制人口增长、人口素质问题；国土资源、耕地保护、合理用地、节约用地问题等等。
1998年，山东省东阿县环境保护局曾致函中央有关部门，询问我国基本国策的明确表述。该部门答复说：关于我国的基本国策，目前在中央文件及中央领导同志讲话中已作出明确表述的有：（1）计划生育。十五大报告指出：“坚持计划生育和保护环境的基本国策”；（2）保护环境。十五大报告在讲到这一基本国策时指出，要“统筹规划国土资源开发和整治，严格执行土地、水、森林、矿产、海洋等资源管理和保护的法律”，土地管理属于保护环境的基本国策的一项内容；（3）对外开放。十五大报告指出：“对外开放是一项长期的基本国策”；（4）男女平等。1995年，在北京举行的第四次世界妇女大会上，主席在致词中提出：“我们重视妇女的发展与进步，把男女平等作为我国社会发展的基本国策”［1］。这一答复对四项基本国策作了扼要说明，有助于人们解疑释惑。但据笔者查证，这一答复很不准确，也很不全面。
二、我国目前基本国策的内容及渊源
笔者通过对目前称之为“基本国策”的各项内容进行查证和研究，发现虽同属“基本国策”，但其制定（或界定、认定）部门、渊源或体现形式却有着很大的不同。经笔者查证，我国基本国策的渊源主要有以法律形式确定、以党代会报告或文件的形式确定、以政府工作报告形式确定、以国家计划纲要形式确定、以政府白皮书的形式确定、以政府规章形式确定和以领导人讲话形式确定等多种形式。
（一）以法律形式确定的
以法律形式确定的基本国策目前主要有耕地保护（1998年）、计划生育（2001年）、男女平等（2005年）和节约资源（2007年）四项。
关于耕地保护问题。在1998年新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）确定“耕地保护的基本国策”前，我国土地基本国策的内容是逐步发展完善的。1982年5月4日，第五届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过的《国家建设征用土地条例》第三条规定：“节约土地是我国的国策”。1998年8月29日，九届全国人大常委会第4次会议通过了新修订的《土地管理法》，其中第三条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”［12］，首次以立法形式确认了土地基本国策的法律地位。这不仅表明土地管理在国家行政管理中的重要地位，而且还表明作为基本国策的土地管理方针具有长期性和稳定性。
关于计划生育问题。1978年3月，全国人大五届一次会议通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）修正案首次明确规定，“国家提倡和推行计划生育”。1982年修订的宪法规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”、“夫妻双方有实行计划生育的义务”。1982年2月9日，《中共中央、国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》还没有将计划生育作为基本国策的表述。2001年12月29日，第九届全国人大常委会第25次会议通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》）第二条规定：“我国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策”［13］。同日，国家主席第63号主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。虽然1978年《宪法》确定了推行计划生育的政策，但却没有明确将其界定为“基本国策”。因此，法律规定其为“基本国策”的时间应该为2001年。
关于男女平等问题。建国后国家颁布的宪法就体现了这一立宪原则。1949年9月颁布的起临时宪法作用的《共同纲领》规定：“中华人民共和国废除束缚妇女的封建制度。妇女在政治的、经济的、文化教育的、家庭的、社会生活的各方面，均有与男子平等的权利”，1954年颁布的《宪法》也有类似的表述。1982年颁布的《宪法》除规定妇女享有同男子平等的权利外，同时还对妇女的特殊权利和利益进行保护。第四十八条规定：“国家保护妇女的权利和权益。实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部”。2005年8月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修改后的《中华人民共和国妇女权益保障法》第二条明确规定：“实行男女平等是国家的基本国策。”［14］
关于节约资源问题。我国一直非常重视资源的利用与节约问题，经过长时期的努力，2007年颁布了《中华人民共和国节约能源法》，其中第四条规定：“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略”［15］。
（二）以党代会报告或文件的形式确定
以中国共产党全国代表大会报告的形式确定的基本国策主要有：计划生育（十二大、十四大至十七大）、对外开放（十二届三中全会、十三大、十五大、十七大）、环境保护（十四大至十七大）和保护资源（十六大、十七大）等四项。
党的“十一大”以前，党的工作报告还没有提及基本国策问题，党的相关理论也还没有关于“基本国策”的论述。提出基本国策并具体指出其内容，是在党的“十二大”以后才开始的。现将历次党代会报告中提出的“基本国策”列示如下：
1982年9月1日，在“十二大”报告中首次以党的报告的形式提出了基本国策问题。他指出：“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”［16］
2008年3月5日，在第十一届全国人大第一次会议的讲话中指出：“今年是改革开放30周年……必须继续坚定不移地推进改革开放”［17］，我们平时也常常说“改革开放30年”，但这并不意味着将“改革开放”作为基本国策有30年的时间。1984年4月20日，中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议作出的《中共中央关于经济体制改革的决定》中指出：“十一届三中全会以来，我们把对外开放作为长期的基本国策，作为加快社会主义现代化建设的战略措施，在实践中已经取得显著成效。今后必须继续放宽政策，按照既要调动各方面的积极性、又要实行统一对外的原则改革外贸体制，积极扩大对外经济技术交流和合作的规模，努力办好经济特区，进一步开放沿海港口城市”［18］。这是首次在党的文件中将“对外开放”作为我国的基本国策。1978年12月18日到22日，党的十一届三中全会召开，会议作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的政策。十一届三中全会后，邓小平强调：“改革开放是决定中国命运的一招”［19］。因此，1978年的十一届三中全会虽然提出了改革开放，但并未将其作为基本国策。1987年10月25日，在中国共产党第十三次代表大会的报告的第三部分“关于经济发展战略”中指出：“当今世界是开放的世界。我们已经在实行对外开放这个基本国策中取得了重大成就”［20］，这句话应该是针对1984年十二届三中全会所确定的对外开放的基本国策而言的。
1991年11月29日，中共十三届八中全会作出了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，其第一部分指出：“建设有中国特色社会主义的新农村，进一步巩固工农联盟，必须遵循以下基本原则：农村经济和社会发展，必须严格控制人口增长，严格控制非农占地，合理开发利用资源，保护生态环境，切不可脱离国情，违反基本国策”［21］。这一段话虽然提到基本国策，但并未从正面直接将“计划生育、保护耕地、节约资源、保护环境”确定为基本国情，尽管有这一层意思，但因不是明确表述的，因而不能作为确定时间。
1992年10月12日，在“十四大”报告中指出：“认真执行控制人口增长和加强环境保护的基本国策。”［22］
1997年9月12日，在中国共产党第十五次代表大会的报告中指出：“坚持计划生育和保护环境的基本国策，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系”、“对外开放是一项长期的基本国策。”［23］
2001年3月12日，在中央人口、资源和环境工作会议上讲话指出：“人口资源环境工作，是强国富民安天下的大事。”［24］。2002年11月14日，在中国共产党第十六次代表大会的报告中指出：“坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策”［25］，首次提出将“保护资源”作为基本国策。
2007年10月15日，在中国共产党第十七次代表大会的报告中提出的三个基本国策是：“坚持节约资源和保护环境的基本国策”，“坚持对外开放的基本国策”，“坚持计划生育的基本国策”［26］，全面概括了过去历次党的大会中所提出的四项基本国策。
从上述可以看出，党的报告中提出的“基本国策”在内容是逐步增加的，“十二大”开始提出“计划生育”（除十三大未提外，其后历次均有），“十二届三中全会”开始提出“对外开放”（但是间断的，十四、十六大未提及），“十四大”开始提出“环境保护”（以后历次均有），“十六大”开始提出“保护资源”（此后历次均有）。因此，截至目前，以党的报告的形式确定的基本国策有“计划生育”、“对外开放”、“环境保护”和“资源保护”等四项。
（三）以政府工作报告形式确定
从1954年9月15日第一届全国人大一次会议（简称“一届一次”，以下表述方式相同）到2008年3月15日十一届全国人大第一次会议，共召开了42次全国代表大会。其中，1986年六届全国人大四次会议以前和2004年十届二次会议以后的历次政府工作报告均没有提及基本国策问题，1987年到2003年之间，七届三次（1990年）、八届一次（1993年）和九届三次（2000年）三次政府工作报告中没有提及基本国策问题，其余11次“人代会”的政府工作报告均提到基本国策问题。所提基本国策分别为：“长治久安”1次（1987年）、“计划生育”10次（1988年、1989年、1992年、1994年、1995年、1997年、1998年、2001年、2002年、2003年）、“环境保护”8次（1988年、1989年、1992年、1994年、1995年、1997年、1998年、2003年）、“对外开放”3次（1987年、1998年、1999年）、“保护资源”1次（2003年）。
其中，首次提及基本国策的政府工作报告分别为：
1987年3月25日，在第六届全国人民代表大会第五次会议的政府工作报告中指出：“经过继续严厉打击经济犯罪和其他刑事犯罪，经过对社会治安的综合治理，以及对各种不正之风的认真纠正，我国社会秩序安定，社会风气正在好转。实现长治久安是人民的共同愿望和国家的基本国策，我们坚信这个目的必定能够达到”，“实行对外开放是我国长期不变的基本国策。”［27］
1988年3月25日，在第七届全国人民代表大会第一次会议的政府工作报告中指出：“既立足现实又面向未来，认真贯彻实行计划生育和加强环境保护这两项基本国策”，“实行计划生育，控制人口增长，提高人口素质，是我国的一项基本国策”，“加强环境保护也是我国的一项基本国策。”［28］
2003年3月5日，朱镕基在第十届全国人民代表大会第一次会议所作的《政府工作报告》中指出：“实行计划生育、保护环境和保护资源，是我们的基本国策”，“加强计划生育工作。建立和完善人口与计划生育目标管理责任制，使计划生育的基本国策落到实处。”［29］
（四）以国家计划纲要形式确定
将“基本国策”列入国家计划发展纲要是从1991年的第八个“五年计划”（简称“八五计划”或“八五”，其他表述方式相同）开始的，也就是说是伴随着我国的改革开放才开始提出的。此前多用方针或基本方针，“七五计划”中，有16处提到“方针”，一处提到“基本方针”，但还没有提及“基本国策”问题。
历次国家发展计划中提出的“基本国策”分别为：
1991年4月9日，第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中提出：“继续坚定不移地执行计划生育基本国策，控制人口数量，提高人口素质”、“坚持对外开放的基本国策，进一步扩大对外经济技术交流与合作。”［30］
1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》第三部分“宏观调控目标和政策”中提出：“坚定不移地贯彻执行计划生育的基本国策，稳定和认真执行现行计划生育政策。”［31］
2001年3月5日，第九届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出：“坚持计划生育的基本国策，稳定现行生育政策，保持低生育水平。坚持保护耕地的基本国策，实施土地利用总体规划，统筹安排各类建设用地，合理控制新增建设用地规模。”［32］
2006年3月17日，第十届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第二章中提出：“要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。推进国民经济和社会信息化，切实走新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展”，“落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会”，“落实保护耕地基本国策”，“坚持对外开放基本国策，在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，更好地促进国内发展与改革，切实维护国家经济安全”，“坚持计划生育基本国策，稳定和完善现行生育政策”，“落实男女平等基本国策，实施妇女发展纲要，保障妇女平等获得就学、就业、社会保障、婚姻财产和参与社会事务的权利。”［33］
因此，截至目前，以国家计划纲要形式确定的“基本国策”主要有：计划生育（八五、九五、十五、十一五）、对外开放（八五、十一五）、保护耕地（十五、十一五）、节约资源（十一五）、保护环境（十一五）、男女平等（十一五）。与同时期以党的报告的形式提到基本国策内容相比，多了“保护耕地”和“男女平等”两项。
（五）以政府白皮书的形式确定
自1991年我国第一部白皮书开始，截至2008年2月，中国已发表了56部白皮书，涉及民主政治建设、法治建设、政党制度、人权状况、军控、国防、防扩散、宗教问题、人口问题、能源、环境问题、知识产权问题、食品安全以及等广泛问题，其中只有9部白皮书提及基本国策问题。它们分别是：
1993年8月31日，国务院台湾事务办公室了《与中国统一》白皮书。在第三部分“中国政府解决的基本方针”中，认为：“和平统一、一国两制是建设有中国特色的社会主义理论和实践的重要组成部分，是中国政府一项长期不变的基本国策”，包括一个中国、两制并存、高度自治、和平谈判四个方面的内容［34］。
1995年8月，国务院新闻办公室了《中国的计划生育》白皮书，其中三次提到计划生育的基本国策问题［35］。2000年12月，国务院新闻办公室了《中国21世纪人口与发展》白皮书。其中两次提到基本国策问题：“20世纪70年代以来特别是改革开放以来，中国确立了控制人口增长、提高人口素质的人口政策，全面推行计划生育基本国策”，“制定、完善法律法规。加快立法步伐，提高立法质量，建立健全人口与发展法律法规。将人口问题作为制定经济和社会法律法规时的重要考虑因素，为贯彻实施基本国策提供法律保障。”［36］
1996年6月5日，中国政府批准了《中国的环境保护》白皮书。其中前言中的第一句话是：“中国是一个发展中国家，目前正面临着发展经济和保护环境的双重任务。从国情出发，中国在全面推进现代化建设的过程中，把环境保护作为一项基本国策”，“中国在80年代制定并实施了一系列保护环境的方针、政策、法律和措施。确立环境保护为中国的一项基本国策。防治环境污染和生态破坏以及合理开发利用自然资源关系到国家的全局利益和长远发展，中国政府坚定不移地贯彻执行环境保护这项基本国策”，“在改革开放和现代化建设的过程中，中国将继续认真贯彻执行环境保护基本国策，实施可持续发展战略。”［37］
1996年10月25日，国务院新闻办公室了《中国的粮食问题》白皮书。其中说到：“总之，中国政府将正视困难，在经济布局和工作指导上，继续严格执行保护耕地和生态环境的基本国策，实施科教兴农和可持续发展两大战略，推动农业经济体制和农业增长方式的根本性转变，以促进粮食综合生产能力的稳步提高。”［38］
2005年8月24日，中国国务院新闻办公室了《中国性别平等与妇女发展状况》白皮书。书中四次提到基本国策问题：“促进男女平等是中国的一项基本国策”，“坚持实行计划生育基本国策，提倡晚婚晚育”，“在全面建设小康社会的新的历史时期，中国政府将从国情和建设社会主义和谐社会的战略高度出发，树立以人为本、全面协调可持续的科学发展观，进一步贯彻男女平等的基本国策，依法保障妇女权益，落实妇女发展纲要的目标要求，努力促进妇女在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有与男子平等的权利。”［39］这比2005年8月28日通过的《中华人民共和国妇女权益保障法》确定的“实行男女平等是国家的基本国策”还要早几天。
2005年12月22日，中国国务院新闻办公室了《中国的和平发展道路》白皮书，其中提到：“中国把节约能源资源作为一项基本国策”，“中国坚持保护环境的基本国策，不断加大保护生态环境力度，逐步改善生态环境，为经济社会可持续发展创造条件”，“中国坚定不移地实行对外开放的基本国策。”［40］
2006年6月5日，国务院新闻办公室了《中国的环境保护（1996－2005）》白皮书。其中提出：“中国政府高度重视保护环境，认为保护环境关系到国家现代化建设的全局和长远发展，是造福当代、惠及子孙的事业。多年来，中国政府将环境保护确立为一项基本国策，把可持续发展作为一项重大战略”，“中国政府把保护耕地作为一项基本国策，实行严格的耕地保护政策。”［41］
2007年12月26日，国务院新闻办公室了《中国的能源状况与政策》白皮书。其中六处提到基本国策问题：“中国政府正在以科学发展观为指导，加快发展现代能源产业，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，努力增强可持续发展能力”，“环境保护取得进展。中国政府高度重视环境保护，加强环境保护已经成为基本国策，社会各界的环保意识普遍提高”，“中国能源发展坚持立足国内的基本方针和对外开放的基本国策，以国内能源的稳定增长，保证能源的稳定供应，促进世界能源的共同发展”，“中国把资源节约作为基本国策，坚持能源开发与节约并举、节约优先，积极转变经济发展方式，调整产业结构”，“为继续深入推进能源节约，中国政府进一步提出把节约资源作为基本国策，了《国务院关于加强节能工作的决定》”，“中国作为负责任的发展中国家，高度重视环境保护和全球气候变化。中国政府将保护环境作为一项基本国策，签署了《联合国气候变化框架公约》，成立了国家气候变化对策协调机构，提交了《气候变化初始国家信息通报》，建立了《清洁发展机制项目管理办法》，制订了《中国应对气候变化国家方案》，并采取了一系列与保护环境和应对气候变化相关的政策和措施”［42］。
综上所述，以政府白皮书形式确定或提及的基本国策目前有和平统一、一国两制（1993年）、计划生育（1995年）、环境保护（1996年）、保护耕地（1996年）、男女平等（2005年）节约能源（2005年）和对外开放（2005年）共七项。
（六）以政府规章形式体现
以政府规章形式确定的基本国策主要有保护耕地（1986年）和水土保持（1993年）两项。
在1998年《土地管理法》正式确定将保护耕地作为我国的基本国策前，很长一段时间耕地保护的基本国策是以政府规章的形式确定的。1982年2月13日，国务院的《村镇建房用地管理条例》第三条规定：“我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策”
［43］（1986年6月25日《土地管理法》公布后，该条例废止）。1986年3月，中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中指出：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。”［44］
1993年1月19日，国务院了《国务院关于加强水土保持工作的通知》（国发［1993］5号），其第一条即明确指出：“水土保持是山区发展的生命线，是国民经济和社会发展的基础，是国土整治、江河治理的根本，是我们必须长期坚持的一项基本国策。”［45］这是唯一一次将水土保持作为基本国策的表述。
（七）以领导人讲话形式体现
以政府专题会议或领导人讲话形式确定或体现的基本国策因时间跨度长、涉及范围广，查证难度较大。但从笔者查证情况来看，最早以党和国家领导人讲话形式体现的基本国策主要有环境保护（1983年），男女平等（1995年）、保护资源（或节约资源，1999年），虽然它们最终都以其他形式确定为基本国策，但最早却是以讲话的形式提出的。
关于环境保护问题。从1973年8月到2006年4月，国务院召开了六次全国环境保护大会。1983年12月31日至1984年1月7日，在北京召开的第二次全国环境保护会议是中国环境保护工作的一个转折点，为中国的环境保护事业作出了重要的历史贡献。在第二次全国环境保护会议上，当时担任副总理的代表国务院宣布：环境保护是中国现代化建设中的一项战略任务，是一项基本国策［46］，从而确定了环境保护在社会主义现代化建设中的重要地位，这也是最早关于将环境保护作为基本国策的表述。
关于男女平等问题。1995年以前，尽管各相关法律对妇女权益保障问题有许多专门规定，但并未将其列入基本国策。1995年9月4日，在北京召开的第四次世界妇女大会上，时任中国国家主席、中共中央总书记的向全世界宣告：“我们十分重视妇女的发展与进步，把男女平等作为促进我国社会发展的一项基本国策。”［47］这在世界上引起了强烈反响，得到了联合国及国际社会的支持，被誉为推进妇女发展的一项重要决策。2003年8月27日，在同中华全国妇女联合会新一届领导班子成员和中国妇女九大部分代表座谈时指出：“各级党委和政府一定要充分认识妇女的重要作用和妇女工作的重大意义，牢固树立马克思主义妇女观，坚决贯彻男女平等的基本国策。”［48］这比2005年8月28日新修改后的《中华人民共和国妇女权益保障法》正式以法律的形式将“男女平等”作为我国的基本国策要早近10年。因此，“男女平等”的基本国策最早是以领导人讲话的形式确定的。
关于保护或节约资源问题。1999年3月14日，在中央人口、资源、环境工作座谈会上讲话指出：“促进我国经济和社会的可持续发展，必须在保持经济增长的同时，控制人口增长，保护自然资源，保持良好的生态环境，这是根据我国国情和长远的战略目标而确定的基本国策。”［49］这一讲话，可将其理解为我国的基本国策有计划生育（人口问题）、保护或节约资源、保护环境。其中，计划生育和环境保护在此前已以不同形式确定为基本国策，但将“保护或节约资源”作为基本国策，是第一次以领导人讲话的形式体现，可算是最早的表述。3年后，2002年11月14日，十六大才提出：“坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策。”
（八）以其他形式出现
还有些以其他各种形式出现的基本国策，如有关学者在专著和论文中表述的个人观点，有关部门或个人的建议，各种宣传材料的不恰当引用等等。不过以这些形式出现的基本国策，人们的认同度虽一般较低，但却能造成认识上和使用上的较大混乱。
除上述各种基本国策的渊源之外，使用者的主观臆断或将发展战略、基本方针、指导思想和基本原则等理解为基本国策，也容易造成认识上的混乱。
三、结论
（一）我国基本国策的内容
综上所述，截至目前，除去表述相同的内容，我国以各种形式提出的基本国策主要有耕地保护、计划生育、一国两制（和平统一）、男女平等、环境保护、对外开放、保护资源（或节约资源）、长治久安和水土保持等九项内容，它散见于各种不同的文件，以各种不同的形式体现出来。相对说来，国家发展和计划纲要对基本国策的表述相对完整些。其中：
以法律形式确定的基本国策目前主要有耕地保护（1998年）、计划生育（2001年）、男女平等（2005年）和节约资源（2007年）（括号中的时间为最早提出时间，下同）等四项。
以中国共产党全国代表大会报告的形式确定的基本国策主要有计划生育（1982年，“十二大”）、对外开放（1984年，“十二届三中全会”）、环境保护（1992年，“十四大”）和保护资源（2002年，“十六大”）等四项。
以政府工作报告形式确定的基本国策主要有“长治久安”（1987年）、“计划生育”（1988年）、“环境保护”（1988年）、“对外开放”（1987年）和“保护资源”（2003年）等五项。
以国家计划纲要形式确定的基本国策主要有计划生育（1991年“八五计划”）、对外开放（1991年“八五计划”）、保护耕地（2001年，“十五计划”）、节约资源（2006年，“十一五计划”）、保护环境（2006年，“十一五计划”）、男女平等（2006年，“十一五计划”）等六项。
以政府白皮书形式确定或提及的基本国策目前有和平统一、一国两制（1993年）、计划生育（1995年）、环境保护（1996年）、保护耕地（1996年）、男女平等（2005年）节约能源（2005年）和对外开放（2005年）等七项内容。
以政府规章形式确定的基本国策主要有保护耕地（1986年）和水土保持（1993年）等两项。
最早以党和国家领导人讲话形式体现的基本国策主要有环境保护（1983年），男女平等（1995年）和保护资源（或节约资源，1999年）等三项。
（二）以各种形式最早提出的基本国策
从上述可以看出，我国以各种形式最早提出的基本国策分别是：
最早以法律形式确定的基本国策是耕地保护（1998年）。
最早以党的报告或文件形式确定的基本国策是计划生育（1982年）。
最早以政府工作报告形式确定的基本国策是长治久安（1987年）。
最早以计划纲要形式确定的基本国策是计划生育和对外开放（1991年）。
最早以政府白皮书形式确定的基本国策有和平统一、一国两制（1993年）。
最早以政府规章形式确定的基本国策主要是保护耕地（1986年）。
最早以领导人讲话形式确定的基本国策主要是环境保护（1983年）。
因此，我国最早提出的基本国策，是1982年9月1日在十二大报告中以党的报告的形式提出的“实行计划生育，是我国的一项基本国策。”
若按时间顺序，我国确立基本国策的内容及时间依次为：计划生育（1982年）、对外开放（1984年）、保护耕地（1986年）、长治久安（1987年）、环境保护（1988年）、一国两制（和平统一）（1993年）、水土保持（1993年）、男女平等（1995年）和保护资源（1999年）。
（三）应该确定为基本国策的内容
在上述基本国策的各种渊源及表现形式中，笔者认为只有以法律形式、以党的报告或文件形式、以政府工作报告形式和以计划纲要等四种形式确定的基本国策才能作为真正的基本国策。对这四种形式中的基本国策进行归并后，主要有耕地保护、计划生育、男女平等、节约资源、对外开放、环境保护、长治久安等七项基本国策。考虑到现在的世界是一个开放的世界，我国已经融入了世界，“对外开放”只是当时特殊时代提出的一种转型性政策，现在已失去了意义，因此它不能再作为基本国策。“长治久安”是任何社会和时代都具有的共性和追求，将其作为基本国策也只在很早以前提出过一次，缺乏认同性，因此它也不应作为基本国策。所以，笔者认为，真正能作为基本国策的只有耕地保护、计划生育、男女平等、节约资源和环境保护等五项内容。
［参考文献］
［1］林治波.究竟什么是基本国策［J］.人民论坛，2007，（9）：29.
［2］刘应杰.中国的发展战略和基本国策读本［M］.北京：中共中央党校出版社，2008：83-297.
［3］苏杨，杨文庄.基本国策：问题与建议［EB/OL］./dxrd.php?col=161&file=4588，2008-04-25.
［4］李斌.当代中国国策综述［EB/OL］./kcInfoDemo.asp?kcid=1349，2008-04-29.
［5］人民教育出版社政治室.思想品德（九年级）［M］.北京：人民教育出版社，2007：38.
［6］江阴市国土资源局.我国三大基本国策［EB/OL］./dt_mx.asp?id=154&sh=Y，2008-03-25.
［7］黄桂芳.男女平等基本国策与两性和谐发展［EB/OL］./onews.asp?id=168，2008-03-25.
［8］王秀真.保护知识产权是基本国策——访国家知识产权局局长田力普［EB/OL］./jrzg/2006-04/25/content_263437.htm，2008-04-24.
［9］中共云南省委.关于将国民营养工作列为基本国策的议案［EB/OL］./yunnan,china/72630448185933824/20050309/22249.html，2008-03-25.
［10］牛刀.低房价应成为当今中国的基本国策［EB/OL］./newshtml/269558.html，2008-04-24.
［11］佚名.我国的基本国策有哪些［EB/OL］./question/1306050503441.html，2007-07-10.
［12］第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议.中华人民共和国土地管理法［N］.人民日报，1998-09-02（8）.
［13］第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议.中华人民共和国人口与计划生育法［N］.人民日报，2001-12-30（6）.
［14］第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议.中华人民共和国妇女权益保障法［N］.人民日报，2005-08-29（2）.
［15］第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议.中华人民共和国节约能源法［N］.法制日报，1997-11-03（3）.
［16］.全面开创社会主义现代化建设新局面［N］.人民日报，1982-09-01(1-2).
［17］.政府工作报告——在第十一届全国人大第一次会议上［N］.人民日报，2008-03-20.
［18］中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于经济体制改革的决定［N］.人民日报，1984-10-20.
［19］邓小平.邓小平文选：第3卷［M］.北京：人民出版社，1993：367.
［20］.沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次代表大会上的报告［N］.光明日报，1987-11-04（1-4）.
［21］中共十三届八中全会.中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定［EB/OL］./GB/shizheng/252/5089/5105/5191/20010429/455924.html，2008-05-16.
［22］.加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，1992-10-21（1-3）.
［23］.高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，1997-09-22（1-3）.
［24］.在中央人口资源环境工作会议上讲话［N］.人民日报，2001-03-12（1）.
［25］.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2002-11-18（1-4）.
［26］.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2007-10-15（1-3）.
［27］.政府工作报告——1987年3月25日在第六届全国人民代表大会第五次会议上［N］.人民日报，1987-04-13(1-3).
［28］.政府工作报告——1988年3月25日在第七届全国人民代表大会第一次会议上［N］.人民日报，1988-04-15(1-3).
［29］朱镕基.政府工作报告——2003年3月5日在第十届全国人民代表大会第一次会议上［N］.人民日报，2003-03-20（1-3）.
［30］第七届全国人民代表大会第四次会议.中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要［N］.人民日报，1991-04-16（1-5）.
［31］第八届全国人民代表大会第四次会议.中华人民共和国国民经济和社会发展"九五”计划和2010年远景目标纲要［N］.人民日报，1996-03-20（1-3）.
［32］第九届全国人民代表大会第四次会议.中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要［N］.人民日报，2001-03-18（1-4）.
［33］第十届全国人民代表大会第四次会议.中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要［N］.人民日报，2006-03-17（1-7）.
［34］中华人民共和国国务院台湾事务办公室.与中国统一［EB/OL］./bps/bps_zgty.html，2008-04-27.
［35］中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的计划生育［EB/OL］./GB/channel2/10/20000908/224683.html，2008-05-18.
［36］中华人民共和国国务院新闻办公室.中国21世纪人口与发展［N］.人民日报，2000-12-20（5）.
［37］中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的环境保护［N］.人民日报，1996-06-05（1-5）.
［38］中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的粮食问题［N］.人民日报，1996-10-25（2）.
［39］中华人民共和国国务院新闻办公室.中国性别平等与妇女发展状况［N］.人民日报，2005-08-25（7-8）.
［40］中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的和平发展道路［N］.人民日报，2005-12-23（15）.
［41］中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的环境保护（1996－2005）［N］.人民日报，2006-06-06（14-15）.
［42］中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的能源状况与政策［N］.人民日报，2007-12-27（10-11）.
［43］中华人民共和国国务院.村镇建房用地管理条例［EB/OL］.law-/law/law_view.asp?id=44894，2008-05-10.
［44］中共中央，国务院.关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知［EB/OL］./newlaw2002/SLC/slc.asp?db=chl&gid=2734，2008-05-10.
［45］中华人民共和国国务院.国务院关于加强水土保持工作的通知［EB/OL］.law-/law/law_view.asp?id=55651，2008-06-25.
［46］刘毅，孙秀艳.周生贤：我国环境与发展关系正在发生重大变化［N］.人民日报，2006-04-20（8）.
［47］.在联合国第四次世界妇女大会欢迎仪式上的讲话［N］.人民日报，1995-09-05：（1-2）.
