制造业发展规划(收集3篇)
制造业发展规划范文篇1
关键词:新税制;制造企业;纳税筹划
一、新税制与制造业纳税筹划概述
(一)新税制
1．所得税
新税制对企业所得税过渡期进行全新规定，即原有享有低税率优惠政策的企业能够得到更长的5年所得税过渡期，此外新税制还对有关过渡期优惠政策和相关规定进行再次明确。新税制中新增小微企业的所得税率为20%，进而给予小微企业更多的发展政策支持，同时通过实现小微企业的节税空间最大化，继而给予小微企业资金链调整的空间，全面提升小微企业的市场核心竞争力。制造企业需要紧紧抓住新税制全面实施的发展机遇，了解新税制与以往税法之间的改变趋势，抓住制造企业内部依据新税制改革的改革要点，在法律政策允许的范围之内最大限度地节约制造企业的生产成本。
2．增值税
从我国近几年来的税制改革政策中可以了解到，我国增值税纳税范围正处于不断增加的趋势下，新税制中有关增值税改革的最具代表性改革政策就是“营改增”政策，即实现营业税改增值税的规定。这一规定的出现有效解决我国以往出现的重复性征税问题，减轻纳税企业的纳税负担，有效优化我国的税收结构。当下我国有关增值税的相关税收规定仍旧处于试点修改阶段，因此不同领域行业的增值税征收政策也存在着一定的差异性。从当前增值税改革试行情况来看，我国增值税规定解决以往重复征税的问题，而不同行业税率的规定极易导致个别行业的税率征收过高，造成该行业纳税负担增加的问题。整体来看我国的增值税改革较为明确，制造行业企业需要对增值税改革趋势进行全面细致分析，根据考察相关税收政策，进而制定全新的纳税筹划策略，实现制造企业经济利益的最大化。
(二)制造业纳税筹划
制造企业开展的纳税筹划主要是指企业为了降低自身的纳税成本，减少企业的税务资金支出，在相关法律法规允许范围内，开展相应节税设计方案，进而实现企业节税发展目标。制造企业进行纳税筹划策略是必要的，由于当代社会经济的发展瞬息万变，制造企业要想在不断变化的市场环境中屹立不倒，就要打造企业的竞争优势，学会在转瞬即逝市场危机中发现可推动企业长久发展的商机。企业资金作为企业发展的重要基础，资金流关系到企业的兴衰成败，因此制造企业需要利用纳税筹划合法节约自身的开支成本。制造企业进行纳税筹划策略的可行性，企业整体层面考虑实现企业税后利润最大化以及企业税负最小化的发展目标，为此企业需要在不损害国家利益以及企业自身利益的条件下，有效应用税收体制改革发展机遇为制造企业的合理纳税筹划发展奠定基础。
二、新税制对制造企业纳税筹划的影响
新税制对于制造企业的纳税筹划发展带来极大的影响，转变制造企业的纳税主体形式，同时制造企业的制造结构发生了一定的调整，制造企业需要借助产业结构调整形式实现制造企业纳税形式的转变。第一，帮助制造企业向服务型企业的方向发展。新税制前的征税政策的征税对象为制造企业的销售总额，制造企业中所有的生产产品以及购买的技术都是需要被征收营业税的。制造企业在纳税过程中需要根据产品服务提交相应数额的税款，在这种税务体制下的企业纳税行为极易出现重复纳税问题。而企业要想实现健康可持续发展，就需要全面提升自身的竞争发展水平，纳税筹划管理人员在进行纳税筹划过程中，需要实现纳税筹划管理向服务型企业纳税筹划管理方向转变，确保企业能够有效开展新税制的下纳税筹划工作。第二，督促制造企业实现发展技术的有效创新。制造企业与其他服务型企业仍旧存在一定的差异性。制造企业在新税制下需要根据企业的发展需求，将企业的内部产业结构进行调整和转变，明确新税制对于企业发展规划的影响，明确制造企业在纳税过程中并不需要担心重复纳税的问题。此外企业管理人员需要根据新税制将企业纳税筹划管理重心进行转变，将省下的部分纳税资金用于企业技术发展创新，全面提升企业制造技术水平。
三、新税制下的制造业纳税筹划策略
(一)增值税优惠政策
制造企业针对增值税开展的节税措施较多，第一，利用免税政策来分析制造企业内部主营业务中是否存在免税项目，借助这一政策规定实现对企业内的相关免税项目进行免税，进而全面节约制造企业的纳税成本资金。第二，利用即征即退税务政策实现制造企业的节税，即征即退税务政策是对制造企业极具针对性的政策规定，即征即退政策就是利用废弃材料生产出来的产品，不仅能够节约制造企业的生产成本达到节能减排的目标，同时企业利用废弃材料生产出的产品还能享受即征即退的优惠政策，最大限度降低制造企业的纳税压力。第三，增值税政策中对于录用残疾人的制造企业也有相关的优惠政策，即制造企业录用残疾人员达到一定数量后，即可享受即限额即征即退优惠政策。
(二)营业税改增值税
新税制中的改革关键点就是“营改增”，营改增政策对于制造企业的纳税筹划策略有着极大的参考借鉴作用。新税制中的交通运输服务仅按照9%的税率征收增值税，为此制造企业的运输费用抵扣也就有6%的提升空间，进而有效降低制造企业的纳税金额，减轻制造企业的纳税负担。
(三)所得税优惠政策
第一，所得税优惠政策中指出，企业研发产生的税务费用在一定程度上可以进行扣除，因此制造企业加大对技术研发的投入力度，在不会大幅度增加企业技术研发成本的环境下全面提升企业的核心竞争力。第二，企业进行证券投资的投资行为也可应用税收政策优惠，企业由证券市场得到的收入并不会计入纳税范围之中。
四、新税制下制造企业纳税筹划防范措施
(一)认定制造业企业纳税资质
制造企业通过认证企业纳税主体资质，可全面提升纳税筹划工作部署效果。在进行企业纳税主体保障资质审核过程中，需要根据企业规模对纳税工作进行纳税主体分析，如制造企业的年应税销售额大于五十万则代表该企业属于一般纳税人，年应税销售额小于五十万则是小规模纳税人。一般纳税人是需要抵扣增值税进项额，小规模纳税人则不需要开具增值税的专用发票。纳税主体资格认定后，制造企业按照增值税率13%缴纳。而存在销售纳税发票支出的企业可将发票作为纳税进项税抵扣依据，减少企业的纳税资金支出。
(二)完善制造业企业进项税抵扣管理
将新税制作为企业纳税进项税抵扣的主要控制因素，根据企业的发展情况调整企业的进项税抵扣资金，企业将由原有的16%增值税缴纳转变为13%的增值税缴纳，纳税筹划管理人员需要根据纳税政策来部署企业的纳税工作，实现进项税与纳税筹划工作的管理协同性。
(三)利用固定资产投资进行筹划纳税
企业在新税制作用下需要将固定资产纳入纳税筹划管理工作中，借助固定资产来对企业的资本运行情况进行分析，进而减少企业的税务支出，保证制造企业的稳定发展。
制造业发展规划范文篇2
关键词：城中村；规划编制；城乡统筹；科学发展观
Abstract：AnalysisofthecityinAugust2003,the"city"Comprehensivereformoftheplanningideas,methods,summaryof"Villages"planningintheplanningsystem,thestatus,role,andhowtodevelopideasintheplanning,integrationoflandresources,theregionandimprovethecomprehensiveutilizationrateofland,therationalallocationofpublicresources,andproperlyhandlethevariousurbanandruraldevelopmentinterests,andguidethecoordinateddevelopmentofurbanandruralareas.
Keywords：VillagesinsideCities；planning；planningofurbanandrural；thescientificconceptofdevelopment
中图分类号：TU082文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2011）-07-68（5）
1武汉市城中村情况综述
1.1概述
城中村作为在我国城市二元土地管理制度下，城镇化高度发展的产物，往往被人们称之为城市中的“毒瘤”、“夹缝地”、“都市里的村庄”。其主要特征为：①缺乏整体规划，违法用地和违法建设现象严重，村民采用“自给自足”的建设方式自建住房，用地布局混乱，环境卫生条件差，严重影响城市景观。②市政配套设施建设匮乏，公共服务设施建设薄弱，过量的居住人口导致基础配套设施不足，居住环境质量差，存在消防等各种安全隐患。③由于外来人口数量增多且文化素质不高，管理缺位等因素的影响，成为众多社会问题并发症的高危地区。总之，城中村的存在对所在城市的社会经济发展产生了很大的负面影响，制约了城市可持续发展，影响了城市功能的发挥，损害了城市综合发展实力。
在我国当前“严格保护耕地”的政策背景下，城市土地供应已由“增量调节为主”向“存量调节为主”转变，城市发展模式由城市外延扩张的方式转变为内涵集约挖潜的方式，城中村综合改造已成为城市发展的必然趋势，为进一步拓展城市发展空间、改善城市面貌、集约化利用土地，自2000年以来，全国各地城市相继开展了城中村综合改造工作。
1.2武汉市城中村的基本情况
武汉市作为华中地区中心城市，是国家实施中部崛起的重要战略支点，随着人口、经济、城市规模等持续快速增长和产业结构的调整，城市化水平已由2001年的59.2％，提升至2008年的63.8％，城中村综合改造显得尤为紧迫。武汉市政府早在2003年8月开始进行全市城中村调查摸底工作，2004年9月正式启动城中村综合改造，成立了市、区两级城中村综合改造专项小组，全面组织协调综合改造工作。武汉市城中村总体范围包括江岸、江汉、口、汉阳、武昌、洪山、青山等主城区内的147个行政村和15个农林单位，土地总面积为21382公顷，总人口为35.66万人，其中农业人口17.10万人。按照市政府统一部署，2004年初步确定了16个试点村率先进行城中村综合改造，随后，综合改造工作在全市范围全面启动。2009年2月市政府加大城中村改造力度，明确提出“在2011年底基本完成二环线内56个城中村综合改造任务”的总体目标要求（见图1）。
1.3城中村综合改造规划编制内容及实施效果
武汉市城中村综合改造是一个系统工程，其政策框架确定为“六改一建”综合配套改革，即是：①经济组织改制：促进城中村集体经济的管理模式转变，使其成为符合市场经济体制和现代企业制度要求的企业。②户籍改登：将城中村村民农民户口改登为城市居民户口。③村改居：依法撤销村民委员会，组建社区居民委员会。④福利改保障：村改居人员按月发放福利改为一次性纳入城市社会保障体系。⑤土地改性：依法将城中村的集体土地转变为国有土地。⑥村湾改造：按城市规划和建设的标准及要求，改善公共设施。⑦建设文明社区：按照城市管理规范要求，建设文明社区。城中村综合改造规划是以上系统工程中的一个基础组成部分，通过对村集体土地资源进行合理的空间布局，从而为改造实施提供指导依据。
1.3.1综合改造规划编制内容
深入调查村人口、土地资源、现有集体产业等现状情况，按政策测算改造村湾需还建补偿、补足的建筑面积，并针对土地存量情况制定不同的改造方式。按照村湾农业人口人均农用地拥有量分为3个类别，其中A类村为人均农用地小于0.1亩的村；B类村为人均农用地大于0.1亩、小于0.5亩的村；C类村为人均农用地大于0.5亩的村。A、B类村以开发项目和还建项目捆绑开发建设的方式进行改造，C类村通过土地统征储备达到B类村标准后，再进行改造。
通过对村湾用地规划选址研究，并与城市法定规划对接，进行各类用地的空间布局规划，用地主要分为五类：①保留和还建用地：包括经过改造整治后保留的居住用地和拆除后重新进行建设、用于村民拆迁安置的居住用地。②开发用地：按照还建用地的1∶1-1∶1.5的比例确定，主要用于房地产开发和改造建设资金平衡。③产业用地：主要用于改制后村经济实体的发展和安排村湾劳动力就业，按照人均劳动力80m2标准配置。④规划控制用地：主要指按照城市规划要求，确定为城市道路、绿化、市政基础设施和公共服务设施建设的规划控制用地。⑤储备用地：即是还建、开发、产业用地按规定满足配置要求后，纳入市土地整理储备中心统征储备的剩余土地。
对村民还建用地、开发用地等建设用地编制意向性详细规划设计方案，明确还建、开发等用地建设强度及相关规划控制要求，并制定土地开发的规划设计条件。依据设计条件，开发用地与还建用地通过市土地交易中心公开挂牌交易，进入规划实施阶段。
1.3.2改造实施效果
截止到2009年4月，武汉市二环线以内56个城中村中有2个村以土地统征方式纳入市土地整理储备中心储备计划；41个城中村已完成城中村综合改造规划的编制工作，其中11个村已进入土地开发实施阶段；其余13个村正在进行综合改造规划的编制（见图2）。
通过城中村综合改造的实施，城市面貌及村湾环境质量得到极大改善，综合改造在城市建设中的作用和效果已初步显现，主要表现为：
①提升了城市形象，重新塑造了区域城市景观，随着城中村的拆迁，村民新的居住小区规整划一，按规划形成城市道路、绿地，市政和居住生活配套设施日趋完善。
②盘活了城市存量土地资产，特别是为中心城区提供了大量土地资源，进一步发挥出城市的集聚效益。二环线内41个已完成改造规划编制的城中村，土地面积总计约为2547ha，其中开发用地约为702ha，储备用地约为71ha。开发、储备用地属于新增的城市发展用地，即为中心城区提供了约773ha的可开发建设用地，约占改造土地总规模的30％。
③通过城中村改造项目的推进和“村改居”的方式，不仅实现了村民身份转变，更重要的是实现了村民生活方式和社会价值观的转变，通过相关职业技能培训，拓宽了村民的就业渠道，村民从根本上转变为城市居民。
武昌区沙湖村是武汉市第一个进入城中村综合改造试点和完成土地挂牌交易、进行改造的村湾，全村总用地面积为24.18ha，总人口为718人（215户），现状住宅总建筑面积为43220m2。改造前该村道路狭窄、环境卫生状况差、建筑外貌陈旧，市政、生活配套设施严重不足，日照、消防、卫生间距均不符合规范要求。2005年10月该村改造土地在市土地交易中心以1.5亿元的价格顺利成交，2007年该村已完成还建用房约48700m2，开发商品住房约127000m2，并开始向社会售房，改造后的沙湖村环境面貌已焕然一新，成为武汉历史上第一个城中村改造工程的开端，促进了“城乡一体化”构想的实现，起到了很强的示范作用（见图3）。
2规划编制思路与方法
党的十六大提出统筹城乡经济社会发展要求，并进一步强调：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”因此，用城乡统筹的理念和方法指导城中村改造规划编制有其现时性和紧迫性，按照科学发展观的要求，合理配置公共资源，妥善处理城乡发展中的各种利益关系。以“依法行政，有情操作，改制先行，改建跟进，统筹兼顾，属地管理”为原则，积极推进全市城中村综合改造工作。
2.1纳入规划体系，统筹管理，协调城乡发展
城中村改造规划属于城市规划体系中的专项规划，它有其特殊性，是一个调整城市产业结构、理顺村内土地产权、重组城中村社会组织关系的过程，同时在改造过程中会涉及改造模式、拆迁安置补偿方案的选择，但所有这些改造意向最终会转化为物质空间的落实，落实到对村属土地功能的重新布局。因此，城中村改造规划与城市分区规划、控制性详细规划（以下简称控规）有着密切的联系，应纳入城市规划体系。
城中村改造规划编制也是落实和深化上位规划的过程。城中村改造规划以分区规划和控规为指导依据，确定城中村土地利用功能要求以及建设强度。改造规划编制中既要综合考虑村集体经济发展、村民安居就业等相关方面，同时还要保障城市公共利益，为公共设施留下建设空间，特别是落实控规中确定的公共服务设施、市政公用设施等“五线”控制要求，完善城市功能。二环线内41个已完成改造规划编制的城中村中，规划控制用地比例高达44％（见图4），其中包括城市道路、公共绿地、市政设施、中小学、轨道交通控制用地等。
作为规划体系的中一个重要组成部分，城中村改造规划编制成果被纳入到城市规划设计研究信息系统（简称“一张图”）①，与控规、城市设计、历史街区及风貌区规划、旧城改造、现状信息等各层次、各类型的规划信息一并作为规划信息的支撑，以“一张图”为统筹平台，实现规划对接及规划管理双重要求，以利于各规划编制单位、审批管理部门、社会公众的实时查询，确保各类规划信息的衔接，更好地服务于规划管理工作。
2.2挖掘土地潜力，加强土地整合，增强板块效益
土地资源是城中村改造的载体，土地存量大的城中村易于改造，存量小的村举步维艰，挖掘现有土地潜力是城中村改造的重点。主要方法有两方面：
其一，采取灵活多样的拆迁安置方式。规划编制中积极解放思想，采取实物还建、货币安置、实物货币相结合等多种安置方式，尽量减少还建村湾的用地规模，以保障开发量与还建量在经济上平衡。位于城市中心区、存量土地缺口较大的城中村，一般采取用货币补偿方式，鼓励村民在市场自行购房，其腾退村湾用地纳入统一开发建设中。
其二，各城中村现状土地分布凌散、村界形状不规整，独立建设往往出现土地利用率低等问题。从城市规划全局性角度出发，规划编制中采取打破村属地域界限，整合周边国有土地、共同开发建设的模式，以增强土地板块效益。为保障有效的落实规划意图，以区政府为责任主体，在行政区范围内实行土地资源的调剂，跨村域范围集中安置村民还建用地，并进一步整体进行土地开发及市政基础设施配建，提升了土地利用价值。同时，结合人防、抗震等防灾规划要求鼓励开发利用地下空间，有效复合利用土地资源。
2.3合理配置产业用地，拓宽村民就业渠道，构建和谐社会
城中村综合改造是一项复杂的社会系统工程，它不仅是对旧村湾及其基础配套设施等物质层面的改造更新，同时也是村民的生活、生存方式以及社会价值观等精神层面的改造。在当前构建和谐社会的大环境下，村民的就业安置、社会保障等同样成为改造工作的重要内容。随着城镇化的推进，村民的谋生手段逐步从传统的农耕方式转变为依托村集体经济组织的方式，目前村集体经济存在的主要形式体现为：村办企业（包括商业、仓储、工业）、物业出租（包括私房出租）、参股商业合作经营的方式等。城中村综合改造规划中从预留产业用地、经济转型等方面引导集体经济的持续性发展。
其一，城中村改造规划按照村劳动力人均80m2标准预留产业用地，用于改制后村集体经济的发展和安排村民的就业。因村湾土地不足，产业用地配置无法达到标准的，按不足用地面积的2倍核准商业用房的建设指标，由改制后的经济实体建设，用于发展经济、安置就业。
其二，对原村集体产业用房避免采用全部拆除重建的“一刀切”方式，在符合上位法定规划和产业政策的前提下，保留村集体现有的产业用地。同时充分结合区域产业结构，依据区域功能定位，积极引导村集体经济转型，中心城区以商业服务业为主，或以土地资源入股大型商业设施的开发，谋求长远经济发展；城郊结合部以无污染工业、仓储、物流等产业为主，诸如钢材市场、物流中心等多种形式，并与周边都市工业园区相结合，共同发展。
2.4引入经济评估测算，保证市场可操作性
城中村改造工作由政府主导组织推进，实施土地开发的主体为改制后的村集体经济实体或房地产开发企业，土地开发方式均采用开发用地与还建用地捆绑挂牌出让，即土地开发单位需同步完成村民还建住宅工程，土地成本能否与开发收益相平衡是推进实施的关键因素。由于各村情况错综复杂，为公平、透明，统一城中村改造挂牌出让土地成本测算标准，以挂牌土地成本为基础，对照项目区域现时楼面地价，估算相应的开发建设量，以此作为开发用地建设强度咨询论证的参考依据。在成本过大、强度要求过高的情况下，仍应在交通、日照、消防等规划要求基础上，制定适宜地块强度指标，但可在区政府统筹考虑下转移部分容积率，以增强改造实施的可操作性。
2.5各级政府联审，增强公众参与
村民是城中村综合改造中重要的利益攸关方，改造能否顺利实施取决于村民的支持力度。城中村综合改造规划由始至终贯穿透明、公开、公正的原则，通过规划建议书、现场调研会等方式，征求村集体经济组织及村民意见。针对城中村改造问题的复杂性和动态性，为避免过去规划自上而下地“指挥”基层，基层又缺乏对宏观目标呼应，规划与实际脱节的问题，城中村规划编制中倡导“过程式规划”，采取市、区、村联合审查模式，宏观指导与实际需求直接交流，协调解决问题。
3结语
城中村改造涉及到政策、规划、市场等多个方面，是一个复杂的系统工程。“两型”社会建设目标为城中村改造创造了历史机遇，在改造过程中，各种特殊情况不断出现，困难也是巨大的，但只要抓住发展契机，坚持以科学发展观统筹城乡协调发展，编制操作性强、有针对性的改造规划，将为城中村改造提供科学指导依据，有效推进改造工作。
注释：
①“一张图”由“一图三库”构成,“三库”分别为法定规划库、专项规划库与现状信息库三个数据库,“一图”是“三库”中经审定的法定规划信息的集成,是“一张图”辅助规划编制、审批、管理、执行以及对外的核心内容。
参考文献：
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[5]张侠，赵德义．城中村改造中的利益关系分析与应对[J]．经济地理，2006（5）.
制造业发展规划范文篇3
关键词：旧城改造；公共服务；公共政策；公众参与
Abstract：Comparedthemagnificentcitynewlydevelopedareaconstructionachievement，theChinesemajoritycityoldcitytransformationandtheconstructionhasstillnotgoneoutthedifficultposition.Investigatesitsreason，exceptquestionsoutsideandsoonpolicy，lawsandregulations，systemflaw，theurbanplanningtooktheoldcitytransformationthemaincarrierandtheimplementationguidingprinciple，itsroledislocation，theplantheoryandmethodbackwardnessshouldbetheimportantreasons.Adverseeffectandroledislocationreasontheurbanplanningroledislocationbringswhichthroughtheanalysisoldcitytransformationin，theclassicalurbanplanningtheoryresearchobtainstheenlightenmenttotheoverseasoldcitytransformationin，fromurbanplanning“rolenormalposition”obtaining，“contactplan”and“cooperationplan”thetheoryandthemethodintroduceduringourcountryoldcitytransformationplan，theinductiondomesticscholarandsummarizesthedomesticandforeignoldcitytransformationprojecttypicalexperiencetotheoldcitytransformationaspectresearchresults，bythistookinourcountryoldcitytransformationplansthefoundationwhichtheroleconnotationtransforms，causestheurbanplanningtotakeonerelatedbenefitgamblingtheplatform.Accordingtotheurbanplanning“thepublicservice”and“thecommunitypolicy”thedualrolenormalposition，proposesshouldtoitsrolefunctionoldcitytransformationplancountermeasure.
Keywords：oldcitytransformation；publicservice；communitypolicy；publicparticipation
中图分类号：C912.81文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2013）-03-19（6）
1旧城改造中城市规划的现实角色及其影响
1.1城市规划角色错位下的旧城改造困境
旧城改造不仅关乎城镇经济和建设发展，更成为人民群众十分关心的社会问题。城市规划作为旧城改造的主要载体和实施纲领，城市规划的角色定位直接影响旧城改造规划是否公平和科学合理，同时关系到旧城改造的成败、社会稳定与和谐社会建设。
现实背景下旧城改造中的城市规划依然站在自身的专业视角，扮演着为政府谋求短期土地价值利益和投资建设主体经济效益的角色，缺乏考虑居民的居住与就业需求，由此对旧城改造项目的实施造成诸多不利影响。比如，城市规划对改造项目的建设资金来源及其主体利益诉求判断不明确，导致改造项目一般局限于黄金地段开发，其余地块改造热情较小，割裂了全市旧城改造的整体性，影响其功能协调。中心区位的开发强度过大，导致中心区居住空心化，甚至侵占城市公用设施用地，基础设施及交通容量超负荷运转，使得旧城生态环境更进一步恶化。受土地财政的短期利益诱导，多数政府采取大拆大建的改造模式，缺乏整体规划以及与周边区域协调的考虑，丧失了城市个性与特色。旧城改造项目对地块内中低收入人群补偿机制不到位，出现“驱贫引富”局面，居住与就业空间被置换到中心区外，原社区结构解体，社会结构面临调整。
1.2旧城改造中的城市规划角色错位分析
随着中国城市可利用建设用地资源的紧缺和“科学发展观”对城市集约发展的要求，我国大多数城市的开发建设逐步由“扩张式”模式转向“新区与旧城”协同发展模式。然而，中国普遍性的旧城改造工作是在政府寻求“土地财政”收入，提升城市形象的原动力下推进的。政府作为土地剩余价值的受益方往往注重近期的“一次性”土地收入，将旧城改造过程中政府需要承担的建设维护责任与相关费用延迟到远期落实。投资建设主体关注旧城改造项目投入与产出的“一次性”经济效益，政府与投资建设主体的“一次性”收益最大化，则侵占了原地居民的权利与补偿费用，忽略了旧城改造过程中涉及的复杂社会问题与城市历史文化保护。
究其原因，赵燕青从制度经济学角度指出，外国政府扮演的是“物业公司”的角色，政府只为旧城改造中涉及的各权属方提供服务工作，不能强制“侵占”财产所有人的物权。在中国城市中，政府与居民扮演的是“房东与租客”的角色，中国的土地是国有的，居民对于土地只有使用权，没有所有权，可以轻易的处理掉手上的使用权到别处安居。而旧城改造的建设主体扮演了“房东”的“合伙人”角色，旧城改造项目犹如为房东的房产增值，则房东应该为“合伙人”提供便利，城市规划即属于提供便利的工具手段之一。同时，“房东”需要制约“合伙人”的行为，不然其不当行为不仅不会为房产增值，反而减少了“房产”的产权价值，因为没有了“租客”，房东的产权也失去了意义。
城市规划作为协调城市相关利益者的技术工具，探讨旧城改造中城市规划角色错位的原因，首先应该研究其服务对象主体，即“房东、合伙人与租客”的诉求。其中，政府侧重于地块改造后的最优化综合价值与地区持续发展力，投资建设主体侧重于改造项目的经济交换价值，而居民关注的是改造与补偿后的使用价值。三者之间，投资主体才是旧城改造项目推进的核心。城市规划一直以自诩站在维护居民公共利益，保护城市历史文化遗产的角度，却忽略了旧城改造项目的主体。中国城市处于“增量经济”背景下，城市规划应该主动应对与协调城市发展中相关利益者的诉求，最大限度的维护社会公平与效益，才能起到持续发展的作用。
1.3旧城改造中现有城市规划理论与方法的不足
旧城改造中现有城市规划理论与方法的不足是城市规划角色错位的间接诱因，也成为城市规划角色转变的阻碍。我国现有的旧城改造规划理论大多借鉴西方发达国家，然而国外的旧城改造经验与理论大多不能照搬于中国的旧城改造实践之上，一个最主要的原因是发达国家的城市规划历程是依附于自由市场经济下的产权私有化格局演变而来，而中国的城市规划兼有浓厚的“自上而下”计划经济体制色彩，这两者本是冲突的。欧美国家的旧城改造规划比较重视对大众行为的引导与控制，城市规划扮演的更多是“公共政策”的角色，而中国的旧城改造规划更应该加强对“自上而下”行政力的修正、对经济市场化的支撑和居民权益的保护，更多地扮演“公共服务”的角色。
此外，我国旧城改造规划过程较为封闭，从规划编制、审查、审批到项目实施等环节没有充分兼顾居民利益，同时对于改造建设主体的利益调控手段单一，由此规划内容的公平性和科学性大打折扣。其次，旧城改造规划作为城市规划的专项规划，缺乏从宏观层面的全面统筹到微观层面的具体开发建设指导的完整体系，以及现有的城市总体规划与详细规划成果缺乏对旧城改造问题的综合研究。
2相关理论与经验借鉴
2.1从“合作规划”理论中得到的启示
城市规划起源于英国。二战以后，随着大量战后城市重建计划的开展，现代城市规划理论研究得到了深入发展，总体上经历了现性规划—渐进规划—后现代城市规划—倡导性规划—合作规划几个主要阶段。进入20世纪90年代，新马克思主义、新自由主义、政体理论、新制度经济学以及新公共管理学等众多思想、理论被引入到城市规划领域。其中，1997年佩西·海利（Patsy.Healey）在汲取了“交往规划”（CommunicativePlanning）和“政体理论”精华的基础上提出了“合作规划”理论（Collaborativeplanning）。
合作规划理论认为城市规划的实现需要所有利益相关者的合作行动。该理论提倡由多个主体共同参与规划，多个主体共同协商，并允许多个主体各自执行一部分规划，为实现各自目标而产生局部规划。合作规划的目标是由多个主体的局部目标而组成的目标体系。该规划理论以及“交往规划”等现代规划理论从根本上否定了以往城市规划作为政府“代言人”的角色以及规划师“设计决定论”的思想，提出城市规划的价值中立，认为城市规划的本质是“创造一个过程”和“搭建一个平台”，并由此推动了现代城市规划方法的发展和城市规划中的公众参与。
2.2旧城改造中城市规划角色与作用的相关理论研究
随着我国旧城改造项目的日益增多，旧城改造过程中表现出来的多元矛盾引起了国内大量学者的深入研究，为旧城改造中的规划角色转变及其对策提供了价值性借鉴与参考。
社会科学领域对旧城改造的研究主要体现在针对旧城改造拆迁问题的研究，陈君（2007）、吕斌（2010）、袁建华（2010）等认为公益性界定缺失，程序性约定缺失，强制性公权扩张，利益分配失衡是存在的主要问题；针对改造中的经济分析与利益博弈研究，石楠（2004）、赵春荣（2008）、张京祥（2010）等认为博弈平台和过程缺失，博弈地位不平等，博弈主体实力不对等，是造成弱势群体利益难以保障的主要原因；对于改造中参与者角色关系的研究，尹稚（2008）、于力（2008）等学者对中西方城市更新和旧城改造中参与各方角色关系的变迁进行了比较研究，指出国内旧城改造中政府普遍处于主导和支配地位，存在角色越位；针对公共政策与制度安排的研究，顾朝林（2006）、赵民（2010）、孙施文（2010）认为应当从公平与效率、经济与文化、过程与目标综合平衡的角度，制定旧城改造政策和制度。
旧城改造规划既是城市规划的一种类型，也是城市规划研究的重要领域。1979年吴良镛先生提出“有机更新”规划理论。1961年美国学者简·雅各布（Jane.Jacobs）在其著作《美国大城市的生与死》中提出城市更新应强调其对社会、经济和文化目标的追求，保持城市多样性。对旧城改造规划模式与方法的研究，国内很多学者（毛其智，2006；阳建强，2007；赵万民，2009）结合各地方旧城改造的实践探索，提出了旧城改造规划的各种模式和方法。近两年，部分学者（谢慧，2010；袁奇峰，2010）对广东省“三旧改造”的政策制定、组织过程、土地整理及规划方法进行了总结研究。
2.3现有旧城改造规划经验借鉴
旧城改造过程中出现的各类问题是城市规划需要考虑的方面，通过国内外典型旧城改造项目的经验总结，作为我国旧城改造规划角色转型下的规划策略借鉴。
发达国家在旧城改造方面积累了丰富经验。1950年后，英国进入后工业时代后，旧城中心呈现一片衰退的景象，旧城改造主体最初由带有福利色彩的政府主体发展到至今形成以“公、私、社区”合作主导，旧城改造项目也由地产导向转为文化导向的政策体系。美国的旧城改造是自上而下开展的，首先通过国会立法，制定全国统一的规划、政策及标准，确定改造重点及联邦拨款额度，而具体改造项目的实施强调地方性，充分考虑不同地区的现实需求，由地方政府来提出和确定具体的改造项目。其中对贫困区的改造项目实施联邦财政援助，比如授权区、税收增值筹款和商业改良区等形式。新加坡成立专业部门URA（城市更新局）负责旧城改造工作，分为两个层次，首先从策略上提出城市长期发展的愿景，在此基础上分为55个DGPs，对每一块土地进行更详尽的规划。具体改造地块实施时，多个政府管理部门（包括环保局等）对此提出指导性评价，确保改造地块符合城市长期发展要求与相关政策。
国内旧城改造项目起步较晚，问题相对复杂，大多地方做了许多探索和经验积累。北京菊儿胡同改造项目，吴良镛提出了“有机更新”思想和“新四合院体系”构想，通过与北京市规划部门、房管部门、住宅开发公司等单位密切合作，结合住宅改革、房地产经营，对建设资金、经济效益、建筑标准作了细致的研究，提出了“个人出资，单位资助、国家优惠、商品房补贴”的新办法，开创了中国的住宅合作社形式①。上海新天地项目类似于巴黎等旧城改造的方法，保留了建筑物的外层外皮，改变地块内建筑的内部结构和使用功能。成都旧城改造采取政府主导与市场化运作相结合的改造模式和阳光拆迁模式，认为政府的主导核心是解决规划和筹集资金两大问题②，旧城改造规划直接关系城市未来的发展，规划出现问题实属政府之责。广东省采取“三旧”改造工作应对土地资源紧缺的困境，由省政府下拨城市总土地改造指标，各城市成立“三旧”改造工作小组指导工作，分为专项规划与单元规划两个层次，同时与地区控制性详细规划对接，注重改造成本核算、居民居住与就业安置等方面。“三旧”改造项目实施过程是政府、投资主体与居民的博弈协商过程，城市规划则是提供了一个多方合作的平台。（见表1）
3城市规划角色转变下的旧城改造规划对策探讨
3.1城市规划在旧城改造中的作用与特征
旧城改造规划作为城市规划的一种类型和政府管理旧城改造相关的物质性手段之一，其目的在于提升城市形象，加快中心城区产业升级，体现城市历史文化等。然而，旧城改造规划仅是旧城改造项目成功与否的必要条件，而非充分条件。城市规划是通过对旧城改造地块中的空间属性管理达到引导、控制其经济属性与社会属性的目的，即通过研究改造地块的经济属性（包括影子价格因素）与社会属性（包括外延社会效益）对其空间属性采取定位、定性、定量、定界方面的指导、控制与管理，从而满足相关利益者的利益博弈。
城市规划的“角色”定位直接决定了旧城改造中的规划模式、方法及技术手段。在“科学发展观”指导下的“和谐社会”目标与“小政府、大社会”的政府角色转型背景之下，旧城改造中城市规划应该体现出“公共服务”与“公共政策”的双重角色，两者相辅相成。作为“公共服务”角色，城市规划为旧城改造中涉及的各相关利益主体提供一个博弈的平台，也是公共政策的运作平台。作为“公共政策”角色，城市规划对改造过程中的各相关利益主体行为提供引导与控制，从而在保障社会公平的同时提高经济效益。
3.2城市规划的公共服务职能
城市规划的公共服务职能体现在城市规划管理部门从旧城改造规划编制与管理的各个环节为政府、投资商与居民三个主体的需求提供服务。（见图1）
对政府主体：一般情况下，政府组织编制宏观层面旧城改造规划（“城市总体规划”中的“专项规划”，历史文化名城需单独编制），微观层面规划（修建性详细规划）由投资商负责组织编制。政府侧重“服务型”管理职能，运用市场化手段推动旧城改造项目。城市规划有两方面需要改进：一是加强旧城改造规划成果与现有法定规划成果的一致。宏观层面旧城改造规划应以城市总体规划成果为指导，微观层面旧城改造规划以控制性详细规划为指导，当出现不矛盾情况时，相互协调统一后，以此指导旧城改造项目实施（如图2）。二是政府统筹全市旧城改造工作，提出地块改造后的产业、社会、文化与环境等多重目标，并制定相应类型规划，大致分为产业类规划（比如地区转型发展规划，产业规划），物质类规划（包括旧城改造规划等），行动类规划（重大改造项目规划，投融资规划），旧城改造规划通过地块的“空间属性”与上述规划成果相协调。同时，城市规划管理部门作为旧城改造规划编制与管理的行政机构，应该加强与其他行政部门（比如文化局，民政局，发改委）管理工作内容的衔接。
对投资商与居民主体：城市规划不仅作为政府的调控手段，更要站在可持续发展角色公平、公正的对待投资建设主体与居民主体的利益，两者之间的协调平台主要体现在微观层面的旧城改造规划。同时，两者之间关注利益点的错位（前者注重经济价值，后者注重使用价值）显示出旧城改造规划需要提供多元化规划调控手段，兼顾各方利益。
3.3作为公共政策的城市规划
公共政策作为满足城市规划公共服务职能的工具与手段，通过引导、调节、控制相关利益者的行为达到改造预期目标的目的，从而反映出公共政策的本质，即利益的合理分配与利益的优化增进。针对不同主体的行为特征，旧城改造规划需要提出相应的规划对策。
政府的基本职责在于保障改造地块中的公共事业（包括社会服务设施、市政基础设施与道路交通设施）建设，分为经营型、准经营型与公益型公共事业三类。针对改造地块内的不同类别，旧城改造规划提出不同的控制力度。旧城改造规划作为物质承载平台，为旧城改造中涉及的各政府相关管理部门提供“一张图”统一管理模式，在其中统筹安排各类公共事业设施的布局、规模、建设计划等信息，加强政府管理的工作效率和控制效果。其次，发挥旧城改造规划的多元化调控手段。根据公共事业的不同经济效益、社会效益与自身特征，旧城改造规划拟定相应的控制力度。一般而言，外部效益大、经济收益小的基础性公益设施采取刚性控制，而外部效益减弱和社会资金投入多的经营型与准经营型公共事业相应放开控制。以旧城改造中的文化教育设施为例，职业教育与义务教育设施的外部性效益与经济收益是相悖的，在改造过程中，需要加强政府或者投资商承建义务教育设施的责任和义务，对于前者可采取多方博弈方式、引入社会资本与采取多元的规划利益补偿手段解决。其三，对于政府的管理行为依然需要加强市民的“公共参与”监督，公众对于旧城改造具有参与权与表决权。旧城改造项目不仅涉及改造地块内的居民利益，对周边居民的生活就业产生影响，更关系到城市历史与文化保护。
投资商是关注项目改造后带来的经济利益，城市规划应该约束其提供社会责任的前提下满足其效益诉求。针对不同改造项目特点，旧城改造规划制定多元化利益补偿机制，如转嫁开发权，提高开发强度等。目前城市规划的调控手段较单一，比如广东省各市级政府为了推动城市产业转型与提升城市景观环境，编制“三旧改造”专项规划引导后，将单元规划项目改造交给市场。投资商根据政府提供的可改造地块清单，经过效益评估后选取改造地块。政府大多通过提供容积率应对企业收益、产业升级与景观环境，然而较高地开发强度已经影响周边地区交通，居民生活与城市整体环境。
在旧城改造的博弈平台中，居民属于最弱势的群体，政府及其城市规划不仅需要角色上的转变，更需要通过配套技术和制度加强居民主体的话语权。一个行之有效的方式是多元化居民主体的“公共参与”形式与途径。目前，各地的旧城改造规划方案仅出现在城市规划管理局大楼前，或媒体报纸中的一隅之处，用十分专业的少量图纸公示30天。这些图纸反映的信息，即使专业人士在缺乏相关背景解释与完整图纸的前提之下也难以提出意见，普通居民更是难以表态。公共参与的根本前提是让大众群体有所参与，在信息流动便捷、科技发展的今天，应该采取多种途径的公众参与方式，比如采用形象、直观、生动的影视文件和模型展示、对比规划的前后成果，通过具体数字反映对比改造前后的经济与社会效益，同时加强有效宣传，这样才能真正体现城市规划的公共政策本质。
4结语
随着中国城镇化与工业化快速发展，城市可利用建设用地资源日益紧缺，城市产业升级、经济结构转型下的用地需求将逐渐通过旧城改造（旧城更新）方式取得。在旧城改造中，政府及城市规划部门，应该强调其“公共服务”和“公共政策”职能，各地区根据自身的情况，旧城改造规划采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式，前者是统筹改造方针、原则和总量控制，后者遵循“成熟一片、改造一片”的原则，为各相关利益者提供一个合作型博弈平台。
注释：
①袁镔，邹瑚莹著，《理性与创造——评北京菊儿胡同新四合院住宅》，《世界建筑》，1992年第3期。
②张志莹，张志蓉著，《旧城改造“五坚持”“成都模式”乐迁徙》，《上海住宅旧区改造》第27-29页。
参考文献：
[1]方耀楣，聂顺君.公众参与旧城改造的模型设计[J].中国房地产，2010，（9）.
[2]吕斌.《拆迁条例》修订与城市更新制度创新初探[J].城市规划，2010，（10）.
[3]孙施文，朱婷文.推进公众参与城市规划的制度建设[J].现代城市研究，2010，（5）.
[4]王兰，刘刚.20世纪下半叶美国城市更新中的角色关系变迁[J].国际城市规划，2007，（4）.
[5]张伊娜，王桂新.旧城改造的社会性思考[J].2007，（7）.
