法律与制度的关系(收集3篇)
法律与制度的关系范文篇1
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）07-195-02
伴随着高校人事制度改革的不断深入，学校与教职员工之间建立聘用关系已成为目前高校人事管理体制的主要方式。高校推行聘用制，旨在引入一定的竞争机制，建立灵活的用工形式，实现高校内部人力资源的合理配置。然而，在不断推进聘用制的过程中，我国高校聘用关系的运行却遭遇诸多现实困境，这既严重阻碍高校人事制度改革进程，也难以实现与彰显高校人事制度改革的社会效益。本文以贵州省高校为例，在对贵州省部分高校聘用关系进行调查研究的基础上，深入分析了贵州省高校聘用关系运行现状及困境，从而比较全面地探讨了当前高校聘用关系协调运行的制度保障问题。
一、贵州省高校聘用关系运行存在的问题及困境
1.聘用合同内容单簿。聘用合同是高校与教职员工聘用关系建立和运行的重要依据。通过调查发现，贵州省高校与教职员工签订的聘用合同内容单簿，据统计，85.2%的被调查高校的聘用合同内容上较为单簿，较之企业员工的劳动合同来看，仅包括聘用关系的几个方面：如工资、工作岗位、合同期限、违约责任等，而根据《劳动合同法》规定的劳动合同还应包括的劳动保护、劳动条件、工作时间及休息休假、社会保险、争议解决等内容，仅有6%的高校全部涵盖，8.8%的高校在聘用合同中部分涵盖这些内容。这样的聘用合同不仅严重侵害了教职员工的合法权益，同时也增加了双方因履行合同发生争议可能性，为高校聘用关系的协调运行埋下隐患。
2.以定期合同为主要形式导致聘用合同短期化。通过调查发现，我省高校聘用合同的主要形式为定期合同，合同期限普遍为3―5年。既使是工作年限较长或年龄较大的老职工，其与学校签订的聘用合同也是定期合同，期限也不长。在被调查的15所高校中，没有一所高校与教职员工签订无固定期限合同。根据我国现行《劳动合同法》的规定：员工在用人单位连续工作满十年的；用人单位初次实行劳动合同制度或者国有企业改制重新订立劳动合同时，劳动者在该用人单位连续工作满十年且距法定退休年龄不足十年的；连续订立二次固定期限劳动合同，且劳动者没有本法第三十九条和第四十条第一项、第二项规定的情形，续订劳动合同的等情形下，当员工提出或者同意续订、订立劳动合同的，除员工提出订立固定期限劳动合同外，应当订立无固定期限劳动合同。显然，被调查高校对所有教职员工都无一例外地签订定期合同，侵害了部分教职员工的权利。同时，过多的定期聘用合同，并不利于聘用关系的稳定和协调运行，加上高校现有的晋升机制，职级评定机制，使得教职员工特别是教师对工作职责的履行，对自身科研、教学水平的提升，积极性不高，敬业精神缺乏。
3.聘用关系的运行机制不完善。进行高校人事制度改革，推行聘用制，旨在打破高校原有的人事管理体制，引入人才竞争机制，实现人力资源的优化配置。通过调查发现，我省高校聘用关系的运行机制在改革前后，并没有发生本质的变化，仍沿用原有人事制度下的行政管理方式，没有建立自身特有的运行机制，聘用关系的管理体制仍有浓厚的行政色彩，致使改革进程缓慢。主要体现为如下几方面：
（1）未充分维护与保障教职员工的劳动权益。高校对教职员工的管理方面存在严重的行政色彩，未充分实现员工合法的劳动权益。在被调查的高校中，77%的高校教职工加班时间随校方的工作需要而随意延长，加班工资较低或没有加班工资；11.3%教职工没有参加任何社会保险，95.4%的教职工没有参加工伤保险；制定涉及教职员工切身利益的内部规章制度时，46.7%的教职工认为学校没有听取或征求教职员工的意见；对于变更工作岗位等事项不与员工协商，而是通过所谓“组织程序”等方式进行单方变更等。
（2）争议的解决采用人事争议的处理制度。根据国家人力资源和社会保障部颁布的《人事争议处理规定》，事业单位聘用合同的履行和解除而发生的争议属于人事争议，该争议的解决途径主要包括协商、调解、仲裁、诉讼等。但在现实中，当高校聘用关系的当事人间发生争议时，通常采用的争议解决方式是上级主管部门的协调解决，很少走入仲裁或诉讼阶段。在调查中发现，无论是学校方还是员工方，当在履行或解除聘用合同时发生争议时，75.6%的学校和教职工选择向上级主管部门申诉或汇报，请求上级主管部门解决的方式，同时对违约的教职员工的处理方式通常也是行政处分等方式。
（3）高校享有行政干预下的“用工自主权”。高校聘用制的推行、聘用关系的建立和运行，应以高校享有独立用工自主权为核心条件。而现行高校在用人权方面，并未做真正的“独立”，在晋升机制上还沿用人事制度下的人员晋升机制。通过调查发现，我省高校教师的晋升机制，仍采用学校推荐、上级主管部门组织评定或的方式来实现教师的职级晋升，从而决定教师的工资待遇。用人权的不独立，使得聘用关系无法脱离行政管理的模式，从而使聘用制与原有人事制度区别并不显著。在被调查的高校中，98.3%的教职工认为聘用制实行后学校的管理模式并未发生变化。
二、贵州省高校聘用关系运行困境形成的原因分析
虽然上述存在问题系基于对贵州省高校抽样调查的基础上得出的结论，但比较其他省份，也具有一定的代表性和普遍性。分析现行聘用关系运行困境的形成，既有学校的原因，也有政府的原因；既有观念的原因，也有制度的原因。主要表现为如下几方面：
1.聘用关系的法律性质界定模糊。关于聘用关系的法律性质，学界一直争论不休。有学者认为它应当属于行政法律关系，有学者认为它应当属于劳动法律关系。而我国立法上并未对其法律性质有明确的界定，只是在2008年实施的《劳动合同法》中规定：事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。在2011年修订《人事争议处理规定》中规定，因聘用合同的解除或履行适用该规定。这些法律法规均未明确界定聘用关系的法律性质，这就使得，聘用关系的运行既要适用调整劳动关系的法律制度，又要适用调整人事关系或行政关系的法律制度，聘用关系似乎成为一种特殊的法律关系。由于认为其具有行政法律关系的特点，从而使员工劳动权益不能充分实现，高校用工自主权也无法实现真正“独立”。
2.社会保障制度不健全。从理论上分析，聘用关系属于劳动法律关系，符合劳动法律关系的特点，应当受劳动法律制度的调整。但就我国目前的制度现状来说，由于社会保险制度的不完善，许多社会保险项目未将国家机关和事业单位纳入其中，如果将高校聘用关系直接以劳动法律关系来对待，无法施行相关的劳动法律制度。比如工伤发生后，由于高校未被纳入工伤保险的保险项目，受伤教职员工无法享受工伤保险待遇。学校作为公益性社会组织，不以营利为目的，这样一来，工伤事故的发生或受伤员工无法享受应有待遇，或工伤损害赔偿成为高校的承重的经济负担。因此，要彻底“褪去”高校聘用关系运行的行政色彩，须将高校纳入全部的社会保险项目中。
3.教师职级晋升机制未实现自主化或社会化。高校无法享有独立的用工自主权，重要原因之一是高校无法在教师的职级晋升上实现独立自主，社会服务中也无中立的第三方对教师的职级晋升进行社会化的评价。目前我省高校教师的职级晋升还是采取学校推荐、上级主管部门组织评定的方式实现，职级晋升与学校管理体制没有直接的联系，与职级相关联的工资报酬学校也无直接的决定权，从而使得学校的用工自主权不完整，更多受到行政主管部门的干预，从而使高校聘用关系的运行仍具有浓厚的行政色彩，改革前后无本质变化。
三、解决高校聘用关系运行困境的建议
高校聘用关系的协调运行，应有相应的法律制度作为保障，分析高校聘用关系法律属性，区分其与民事法律关系、行政法律关系的联系与区别，明确并制定适用于调整聘用关系的相关法律制度，是解决困境的根本措施。
1.厘清高校聘用关系的法律性质。在大陆法系国家，公立高校教师的法律地位属于国家或地方公务员，高校与教师签订的聘用合同属于行政合同，聘用关系属于行政法律关系。在英美法系国家，公立高校教师的法律位是自由职业者，高校与教师签订的合同是劳动合同，聘用关系属于劳动法律关系。根据我国《民法通则》《事业单位登记管理暂行条例》的规定，我国公立高校属于事业单位。而在我国的《公务员法》中，没有将教师列入公务员的范围，所以，聘用关系不具有行政法律关系的基本特征，不属于行政法律关系；本文认为，我国高校聘用关系也应当属于劳动法律关系。原因有三：首先，聘用关系的主体与劳动法律关系的主体一致，都是用人单位和劳动者；其次，聘用关系与劳动法律关系一样，也是在双方平等自愿、协商一致的基础上，基于教师的教学、管理及其他辅助劳动而产生的劳动力提供与使用之间的关系；双方关系具有平等性、财产性。第三，聘用关系中的教职员工在岗位上工作，必须接受高校的管理，双方之间建立起一种管理与被管理之间的隶属关系，聘用关系具有人身性。因此，聘用关系符合劳动法律关系的特征，属于劳动法律关系，应受我国《劳动法》《劳动合同法》等劳动法律制度的调整，教职员工作为劳动者应享有劳动法所规定的各项权利。法律应该明确高校教职员工作为劳动法主体的身份，聘用合同应按《劳动合同法》规定的形式及内容签订，切实保障高校教职员工的劳动权益。
2.健全和完善相关法律制度。厘清了高校聘用关系的法律性质，明确了高校教职员工的法律地位。从而将高校和教职员工作为社会保险法的调整对象，完善养老保险制度、工伤保险制度，将事业单位纳入其中，切实保障高校教职员工的合法权益。明确高校聘用关系争议适用现行劳动争议处理制度，完善劳动人事争议仲裁制度，提高仲裁人员的业务能力，逐渐规范高校聘用关系争议的解决途径，“褪去”过多的行政色彩，采用司法途径合理合法解决聘用关系争议。
法律与制度的关系范文篇2
关键词：法制新闻传播新闻法制新闻法律关系
在当前法制新闻传播中，由于参与者各方的权利义务关系不够明确或未正确运用等原因而产生的法律关系问题，如新闻侵犯公众权益，媒体采访报道干扰公安、司法的侦查、审判，或有关部门擅自以《通知》等形式封杀记者等，已在社会上产生堪忧的影响。
新闻法律关系是新闻法制中权利与义务关系得以具体化的载体或工具，其明确规范及正确运用和实现，是新闻传播制度化和法律化的前提和基础。法制新闻报道相对其他专业新闻报道，在传播过程中所形成的法律关系及问题更为复杂。因此，有必要对当前我国法制新闻传播中的法律关系及存在问题进行一定的探讨。这无论对于保障我国法制新闻事业的健康发展，还是对于促进我国新闻法制和民主法制的建设步伐，都有着重要的现实意义及参考价值。
一、当前法制新闻传播中的法律关系问题
新闻法律关系的概念属于新闻法制的范畴所谓新闻法制是指用以调整和规范在新闻传播活动中形成的各种关系的法律制度。这种法律制度所确认和调整的“各种关系”，即新闻传播活动中参与者各方所形成的新闻权利和义务关系，就是新闻法律关系。在新闻法制中，新闻法律规范是新闻法律关系产生的前提，新闻法律关系是新闻法律规范在实际生活中的实现与体现。
法制新闻传播中的法律关系是法制新闻传播活动中不同主体之间的权利义务关系。主要包括传播法制新闻的媒体、从业者与新闻主管机关之间以及公、检、法、司等国家机关之间、法制新闻工作者与新闻机构之间、社会公众之间发生的权利、义务关系。当前法制新闻法律关系问题主要集中在以下几个方面：
公开报道与保密制度、名誉权、隐私权的冲突问题。法制新闻报道以传播法制信息、满足受众法制方面的知情权需求为主要职能。这对于实现公民民利、防止行政和司法腐败、培养公民法治观念等，有着极其重要的意义。但法制新闻报道在满足公民知情权的过程中，经常与各种权力和权利关系发生冲突，其中以公开报道与保密制度、知情权与名誉权、隐私权的冲突问题最为突出。
受众知情权的满足需要媒介最大限度地公开，但是媒体和记者如果处理不好公开与保密的关系，就可能会因公开报道而泄露国家机密、商业秘密或个人隐私等而承担相关的法律责任。但问题是一些信息是否属于或者涉及国家机密、商业秘密和个人隐私，公开后又是否可能损害第三方的合法权益，在有关法律法规中还没有具体明确的规定，这难免会产生这样那样的冲突乃至诉讼问题。在名誉权、隐私权方面，也存在同样的问题。虽然有宪法、民法、刑法、诉讼法的相关规定和最高人民法院的司法解释，但是这些条文对一些涉及新闻行业特点的法律问题也没有明确统一的规定，应用于新闻侵权案件的审理时，显得过于“抽象、空泛，可操作性差”。如1993年《最高人民法院关于审理名誉权案件若干问题的解答》第8条规定：“文章的基本内容失实，使他人名誉受到损害的，应认定为侵害他人名誉权。”但是怎样认定“基本内容失实”，不论在理论上，还是在司法实践上，都存在很大的分歧；尤其是隐私权还没有从名誉权中独立出来，因而尚未得到应有的重视和完全意义上的保护。如果信息公开、名誉权、隐私权保护以及相关的新闻法律法规未有进一步的完善，那么，这样的冲突或由此引发的诉讼问题将不可避免地会持续下去。
媒体与司法的冲突问题。由于媒体角色的错位、司法程序的不完善、媒体与司法二者的运行机理、价值体系不同等原因，法制新闻传播中媒介与司法之间始终存在着对抗和紧张的关系。主要表现为两种极端的倾向：一种为司法机关压制新闻舆论，给法制新闻传播或案件报道设置种种障碍；另一种则表现为法制新闻干扰司法，即为了抢新闻或追逐热点，在案件审判之前或审判过程中，有些问题并未完全搞清之时，就擅越程序，抢先报道，或者出于激情或义愤，在报道中使用不适当的情绪化言语，以道德评判或舆论干预司法。
《媒体与司法关系的马德里准则》在导言中指出：“媒体自由是表达自由的一部分，是民主社会实行法治的基础。法官的责任是承认和实现言无自由，适用法律时作有利言论自由的解释。只能根据《公民权利与政治权利国际公约》明示授权才能对媒体自由予以限制。”《马德里准则》在媒体与司法的关系上特别指出司法不能剥夺《公民权利与政治权利国际公约》规定的言论自由权。
在我国，由于国家制度、政治体制等原因，虽然不可能建立西方国家那样的司法独立制度，但是已确立了人民检察院独立行使检察权、人民法院独立行使审判权的原则；我国宪法也同样规定了言论、出版自由权和人民对国家机关的申诉、控告、检举等权利；新闻媒体、记者所享有的采访、报道、舆论监督等权利也自然逻辑地包含在了我国公民享有的基本权利之中。但是，当司法权力与媒体监督等权利发生矛盾的时候，司法机关可以对媒体作哪些限制，司法机关如何防止民众不理智的激情和未审先判的成见影响理性裁判?媒体如何正确行使舆论监督权利，避免新闻审判、新闻侵权等问题等。这些有关传媒与司法的权利义务关系问题，在当前我国法律中也都没有明确具体的规定。因此，在我国当前法制新闻传播中也难以避免国家司法权力与媒体舆论监督权利之间的紧张和冲突关系问题。
媒介与行政的矛盾和冲突问题。一直以来，媒体与行政的关系也总是难以理顺。媒体一方面要接受行政部门的管理，另一方面又要对其进行监督，这必然导致媒体与政府关系的复杂化、敏感化。这种复杂敏感关系的实质是媒体舆论监督权利和行政部门政治权威之间的矛盾和冲突，“至于有学者感叹：“监督权力的舆论，又受到权力的支配，使舆论监督处在两难之境地。”
而造成这种两难处境的原因，笔者认为，很大程度上在于媒体与政府关系的法制化程度不够，也就是说二者之间的法律关系即权利与义务关系在法律上没有明确规范。因而，在许多行政人员眼中，政府与媒体的关系是管理与被管理的关系。政府是媒体的管理者和领导者，新闻媒体之于行政就是舆论宣传的工具，是行政部门展现自己政绩的一个平台，而根本没有看到二者之间互相监督、互相服务与合作的关系，尤其是没有意识到二者之间的权利与义务关系。尽管我国《宪法》有关于公民批评、建议、言论出版自由等权利的规定，但这些规定在许多行政人员
看来，不过是一般意义上公民社会权利的赋予，而不是对新闻部门职责的专门的法律确定。因而，主动地配合新闻媒体完成监督职能，对于许多行政人员来说“并未形成一种自觉”；封堵消息、阻挠记者采访、压制新闻舆论监督的现象，也因而屡见不鲜。
媒体与政府之间的法律关系问题，还体现在政府依法管理媒体的观念不强，或管理方式的法治化不够。目前，由于传媒基本法缺失，政府对媒体的管理往往停留在政策文件、行政手段和宣传口径等比较随意、主观的方式上。这难免会使媒体的舆论监督受到很大的局限，或者不可避免地陷入“两难境地”。这也许是当前新闻舆论监督只是在异地监督、上级政府所属媒体对下级政府监督才产生有限作用的重要原因。
案件各方相关人的复杂性与报道的公正性问题。案件报道的复杂性来自于案件本身及案件各方相关人的复杂性。仅就案件报道中媒体、记者与案件各方相关人而言，就包括如何公正对待“六种关系”问题：(1)原告与被告的关系。在经济、民事诉讼的案件报道中，媒体和记者既要认真听取和如实反映原告一方的诉讼请求和理由，又要认真听取和如实反映被告一方的答辩理由和要求。(2)行政部门与公民和法人的关系。媒体和记者要公正地反映双方的意见，不能因为前者是执掌行政权力的官府而有所屈从，也不能因为后者处于被行政管理的地位而有所偏袒。(3)中央与地方的关系。在涉及中央利益与地方利益发生冲突的案件报道中，媒体既不能片面强调中央的利益而损害地方利益，也不能做地方保护主义的传声筒。(4)外商与中国企业的关系。在涉及外商与中国企业发生诉讼的案件报道中，媒体和记者不能以内外来划分，特别是面对外商胜诉的官司，更要公平对待，客观报道。(5)公诉人与被告人的关系。媒体在刑事诉讼案件报道中不能因为被告人是犯罪嫌疑人而忽视其正当权利。(6)案件当事人与办案机关、办案人的关系。在案件报道中，媒体要依法审视办案机关、办案人与案件当事人的关系，不能随意贬损任何一方的合法权益。
案件报道的复杂性，在很大程度上反映了法制新闻法律关系的复杂性。一方面，媒体和记者面对案件涉及的各方相关人，面对来自外界的诸多干扰如人情、友情、亲情、金钱、权力、黑恶势力等，如何站在法律的立场上，做到“公正廉洁、不偏不倚，公平对待”?另一方面，案件各方相关人面对媒体和记者，如何尽到提供真实消息来源、正确对待媒体监督和检查的义务等。这样的新闻法律关系问题也亟须予以重视。
二、当前法制新闻法律关系问题的对策思考
构建法制新闻传播的“制度性框架”。“在一个民主法治社会，社会各子系统闭有各种各样的关系，但是这些关系最终要通过法律来得以保障。法律最根本的目的就是用来协调社会系统中各子系统之间的关系，它是多重利益分化与协调的产物”。法制新闻传播中的种种社会关系也是如此，也只能通过新闻法律法规才能理顺。也就是说，新闻法治是理顺媒体与行政、媒体与司法、媒体与受众等社会关系的根本途径。通过新闻立法来界定参与者各方的权限，明确各自的权利与义务，将各种利益关系转化为权利与义务关系以及实在规范，来有效平衡与协调新闻传播活动中参与者各方的利益。
虽然，改革开放到今天，我们已经形成了包括宪法、法律、行政法规、部门规章和地方法规各个层次的新闻立法在内的法律体系框架，但远远谈不上完备。我国新闻法制建设尚存在种种问题，如现行的许多新闻立法存在明显的“义务本位”特点，“法律位阶低、调整范围小、法律效力弱”的行政法规和部门规章，在我国新闻法律体系中占据了主导地位，尤其是新闻基本法的缺失，使得许多新闻活动无法进行有效的调整和规范。因而，要从根本上解决当前法制新闻法律关系中存在的问题，最重要、最艰难的，也最根本的是加快新闻立法的步伐，构建法制新闻报道的制度性框架，实现新闻传播活动中形成的各种社会关系的法制化。
加强媒体的自律机制。在新闻法律关系的主体中，从事或涉及法制新闻传播的媒体是最重要的主体，离开了这一主体而发生的法律关系就不属于新闻法律关系，因此，加强对新闻媒体的自律机制，来避免或预防各种新闻法律关系问题的产生，是极有必要的，也是行之有效的方法。在利益主导的市场经济中，如果没有规范媒体权利的自律机制，就难免会发生“权利”与“权力”的错位，难免会畸变为一种谋求私利的手段和装饰。
《马德里规则》在《附录・实施的策略》中指出：“司法权力与言论自由、特殊人群(特别是未成年人和其他需要提供特殊保护的人)的权利之间的平衡，是非常难以取得的。所以对于与此相关的个人或者群体，必然采用下列的一种或者多种方法加以应对：立法解决、媒体协商、媒体联合会、还可以由媒体行业内部制定的媒体职业道德准则。”除了前述立法规定新闻传播活动中参与者各方的权限外，加强媒体自律机制是一种重要的方式，如在媒体组织内部建立监管规则，加强职业道德建设，培养新闻工作者高度的社会责任感和严谨的工作作风；在行业方面建构以新闻评议会为代表的伦理评议组织，制定行业规范和准则；加强记协组织的道德评判作用等。当然，自律要以他律为基础，有效的自我约束机制还须建立在完善新闻法律法规和相关的制度性建设的基础上。
加强司法自我约束的措施。媒体与司法的关系问题是法制新闻法律关系中争议最多，也是诟病最多的问题。要理顺二者之间的关系，除了须加强二者关系的法制化、媒体的自律外，还须完善司法程序，加强司法的自我约束措施。
法律与制度的关系范文篇3
关键词：行政复议法律关系主体；基本结构关系；三角形分析
中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1673-9973（2012）04-0098-04
一、问题与方法
行政复议法律制度具有其独特的制度价值，即便捷、灵活、专业以及时效。我国现行行政复议制度的宗旨是保护相对人合法权益以及监督行政机关依法行政。与司法审查一样，行政复议法律制度是一种法律救济制度，而行政复议法律关系主体通过参与行政复议法律活动，实现行政复议法律制度的目标。由于我国法制环境与行政复议制度追求价值目标以及制度设计等问题，原本行政复议应有的制度优势并没有很好地发挥。依据《中国法律年鉴》统计数据，全国省、直辖市、自治区收到行政复议申请案件合计数：2003年74158件，2004年80076件，2005年88630件，2006年89664件，2007年83290件，2008年75750件，2009年75549件，2010年90863件。从数字上可以看出2003年至2005年连续增长，2005年到达顶点后，连续四年行政复议案件受理数量呈现回落态势，2010年数字有所提升。行政复议案件审结维持率2003年55.71%，2004年58.08%，2005年59.54%，2006年60.59%，2007年60.54%，2008年61.71%，2009年62.22%，2010年58.78%，从2003年至2009年行政复议案件审结维持率却在逐步增加，只有到了2010年下降4个百分点。行政复议制度的公信力却在降低，因而相对人也在逐渐远离法律设计的行政复议救济制度，转而求助行政诉讼、甚至造成。上述现象是诸多原因造成的，其中重要原因之一是与行政复议法律关系主体结构问题有关。有学者认为现代人往往因为政治哲学经典著作的说服力的感染，很容易就略过主体问题的历史思维，忽略主体制度与立法政策的直接关系，使主体问题单纯化，以为它是当然的事物而不是观念的产物。[1]行政复议制度就是行政复议法律关系主体支持、参与行政复议活动所形成的权力（权利）与义务关系的法律制度。国家的职责之一，就是要建立各种解决社会纠纷的渠道。制度化的有效的纠纷解决机制是法治国家的重要内容。[2]探讨我国行政复议法律关系主体制度及其相关理论，对于完善我国行政复议法律关系主体制度，具有十分重要的意义。
在方法论上，19世纪英国杰出政治思想家约翰.斯图尔特·密尔（JohnStuartMill）曾经建议研究者跳出常规以寻找问题答案：“在政治学上，和在机械学上一样，发动引擎的理论必须在机器以外求之；如果找不到，或是不足以克服可以合理预期的障碍，则发明就告失败。”[3]行政法学界多数是从制度设计规定、法律属性角度进行研究行政复议法律关系主体，尝试从行政复议法律关系主体的基本结构以及相互关系等动态角度，分析实然状态和应然状态的行政复议基本结构构建的理论研究却较少。真正地理解行政复议法律制度，从而提出针对现行行政复议制度有效的设计，更好地落实行政复议法律制度宗旨，行政复议法律关系主体基本结构以及相互关系的构建是基础性问题，也是研究行政复议法律关系主体的视角。行政复议法律关系主体之间基本结构是逻辑统一的整体，即由不同的行政复议法律主体的关系基本结构组成以及相互之间作用，行政复议法律制度功能的发挥依赖于基本结构以及相互之间的综合协调，不同基本结构在逻辑整体中，具有不同的作用，决定行政复议制度的宗旨实现。
二、行政复议法律关系主体基本结构
理论目的是旨在构建一个严密的概念体系，根据社会经验的变化，不断地自我检讨来完善自己，更好地解读社会经验。主体关系研究应更多从行政复议法律关系整体性上思考，避免单纯聚焦某个主体研究而忽略了各个主体之间协调以及运行相互关系。通常行政复议法律关系主体是指行政复议法律制度的主体因素，即行政复议过程中享有权力（权利）以及承担义务的公民或者组织。行政复议法律制度存在的理由以及目的，在于协调行政复议社会关系，处理不同利益主体之间矛盾与冲突，而不同的利益主体的参与行为使行政复议程序得到不断的完善。一般而言，将行政复议法律关系主体可以分为行政复议程序的启动者（申请人）、被动参加者（被申请人之间）、行政复议裁决者（行政复议机关）以及其他参加人（第三人、证人等）。行政复议法律关系主体之间基本结构，包括三种：一是行政复议机关与相对人（申请人）之间关系，是救济关系；二是行政复议机关与行政机关（被申请人之间）关系，是监督关系；三是申请人与被申请人之间关系，是平等主体关系。
（一）行政复议机关与申请人之间权利救济关系
古代罗马人说，“有救济才有权利”，公民只有在受到侵害后得到救济，才谈得上享有权利。[4]通常权利救济关系存在的前提是权利存在以及具有救济职责与职权的主体存在，同时二者之间构成的相互关系是救济制度有效性关键所在。仅有权利而没有救济主体或者仅有救济主体而没有权利，救济法律关系就难以构成。主张受害的权利是一种自我维护人格的行为，因此，是权利者对自己的义务。[5]权利主体获得救济，必须具有请求权基础，申请权是行政复议申请人最重要的权利之一。申请权是权利主体按照行政复议法律预设的程序、请求行政复议机关针对行政争议做出公正裁判的程序权利。公民或者组织享有申请权是现代社会公民权利扩张的结果，为了保障公民或者组织的安全、自由和权利的实现，抗衡国家行政权力的侵害，公民或者组织的申请权必须得到承认和保障。申请权同时也是公法上的一种权利，是典型的程序性权利，主要内容包括启动行政复议申请的权利、获得行政复议机关裁判的权利以及公正裁判的权利等。申请权是行政相对人作为独立人格的肯定，以及行政相对人与被申请人（行政机关）直接平等对话的权利，同时也是相对人与行政机关在行政复议过程中的新型平等的关系。申请权是行政相对人申请维护其实体权利而不受行政权力侵害的合法权利，其主体包括作为行政相对人的公民或者组织。而被申请人（行政机关）参加行政复议活动的目的不是为了实现某种权利，而是运用证据规则和程序规则证明自己的行政行为的合法性以及合理性，其实质是对行政法律秩序的维护。
行政复议权是行政复议机关履行行政复议职责以及职权的依据，是提供有效救济的基础和前提。行政复议法律制度的建立、行政复议权的行使，其实质是为了保护作为行政相对人的公民和组织免于受到被申请人（行政机关）的非法侵害，从而建立“权利对抗权力”的法律监督机制。同时也是一种行政机关内部监督机制，行政复议机关主持行政复议活动，申请人与被申请人在行政复议机关的指挥下，以平等身份进行行政复议活动，申请权必须得到行政复议权力的尊重和保护，申请权也是行政复议权存在以及行使的前提和基础。申请权也要受到行政复议权的制约、约束以及针对行政复议权具有制约作用。
申请权与行政复议权之间的协调关系是全部行政复议法律关系的基础和前提，即保护申请权有效行使是行政复议法律制度理论与实践的共同使命。针对申请权进行充分保护，保障行政相对人申请权不受行政机关压制或者减损是完善行政复议法律制度的关键环节，同时也应发挥行政复议权监督被申请人（行政机关）的功能。行政复议权的行使要保护行政复议申请权利的有效行使以及提供有效救济。申请权必须依据尊重行政复议程序制度，接受行政复议决定的约束，接受公正以及权威审理结果。申请人与行政复议机关之间关系是法律关系主体基本结构最为重要的关系，也是其他关系的基础。
（二）行政复议机关与被申请人之间权力监督关系
法治国家的基本要求，权力必须受到制约与监督，而秩序的价值主要在于保证人们行为的可预期性，行政法律秩序既应要求行政领域内的公民、法人与其他组织的行为具有可预期性，也应要求行政机关及其工作人员的执法行为具有可预期性，任何一方的偏废，都必然要对行政法律关系的确定性与合理性产生负面影响。[6]我国现行法律制度规定了许多监督行政权基本途径和方式，而行政复议法律制度是作为监督行政机关的行政行为以及提供法律救济途径的重要制度之一。行政复议权力是监督被申请人的法律基础和依据，行政复议权力的行使是以行政行为合法性和合理性作为标准衡量，监督被申请人依法行政，有效监督行政机关的行政行为也就是保护申请人的合法权利。行政复议机关通过针对被申请人（行政机关）的行政行为进行审查，监督行政机关行政职权的行使状况。现行法律规定，行政复议机关与做出行政行为的行政机关均系行政机关系统内部的行政机关，容易使具有申请权的当事人产生合理的怀疑，因而行政复议机关的行政复议权作为解决行政争议的行政权力，其必须具有中立性、独立性、公正性的特质，并接受特殊程序制度的约束和规范。如何协调行政复议机关与行政机关，即被申请人之间的关系是行政复议法律制度所面临的最为重要问题。
被申请人作为被监督的行政机关，必须严格遵守行政复议程序，遵从行政复议权力的制度安排以及权威性。行政复议机关与被申请人（行政机关）之间的监督关系，从广度与深度的角度看，可以分为横向与纵向监督关系。横向关系集中体现为行政复议受案范围大小，是指行政复议机关受理行政争议案件的界限范围，即可以受理什么样的案件，不可以受理什么样的案件。针对行政复议机关而言，受案范围是行政复议机关受理案件、解决行政争议的标准以及依据的范围。针对被申请人而言，受案范围意味着其行政行为接受行政复议机关审查及监督的范围。针对行政相对人而言，受案范围是行政相对人可以提起救济以及获得行政复议法律保护的范围，因此，受案范围直接反映行政复议机关，即行政复议权针对被申请人（行政机关）的行政行为，即针对被申请人行政行为的监督范围的广度。纵向关系主要表现在针对行政复议审查的对象，即行政行为的审查，行政复议机关如何审查以及审查的程度问题，即审查的强度的问题。纵向关系主要体现在行政机关作出的行政行为通常需要接受其他机关的审查，从而确保该行政行为的正确，就必须接受监督，同时提供行政相对人获得救济的途径。依据一般行政原理，多数行政机关的行政行为不具有所谓的“自足性”，因而需要其他机关审查、监督以及针对行政行为的合法性和合理性作出判断。行政复议机关审查行政机关的行政行为必须具有程序的公正性、复议决定的专业性以及公正的效率性。司法权针对行政权具有监督职责，也是最后的屏障，但是由于行政权存在自主性问题，即行政主体所拥有的行政权自主性必然要求得到司法机关充分的尊重，从而某种程度上也限制司法权过多地介入监督行政权的程度。通常认为司法权尊重行政自主性与监督行政权之间平衡点是审查行政行为的合法性问题而一般不涉及合理性问题，否则也容易造成司法权滥用而过度干预行政职权局面。行政复议机关与被申请人（行政机关）同属于行政机关系统，行政复议机关具有与行政机关同样或者高于其的专业知识和处理事项职权，行政复议机关监督行政机关的行政行为具有得天独厚的条件，即具有职权性、专业性、效率性以及全面性。行政复议机关审查的范围与司法机关审查的范围相比，其具有深度，也就是不仅审查行政行为的合法性，而且审查行政行为的合理性，不仅包含具体行政行为，而且还包含抽象行政行为。行政复议机关与被申请人之间权力监督关系具有其特殊性以及优势。
（三）申请人与被申请人之间平等当事人关系
平等作为一种社会关系，从根本上说是社会生产力发展到一定阶段的产物，同时，它也是社会进一步发展的必然要求。[7]平等当事人关系是公正审理基础以及前提，在行政复议法律关系中，平等当事人关系尤其重要。
在行政管理过程中，行政机关（被申请人）与相对人（申请人）是一种管理与被管理的行政法律关系。依据行政法律关系所具有的一般特点，行政机关与行政相对人之间法律关系具有所谓的不对等性、行政法律规范预先规定性等特点。为了维护公共利益和行政管理行为的持续性，行政机关作出的行政行为通常推定其具有公定力、确定力、拘束力以及执行力，相对人具有服从和遵守的法定义务。与行政管理过程中的行政法律关系不同，在行政复议活动中，被申请人（行政机关）与申请人（相对人）之间关系是一种新型法律关系，申请人与被申请人之间关系是一种平等的行政复议当事人法律关系，即共同受行政复议法律制度的约束以及受行政复议机关作出的行政复议决定的约束。在被申请人（行政机关）与申请人（相对人）之间关系中，由于行政复议制度设计是受到其制度宗旨规范，行政复议法律关系主体是受“角色恒定”原理的约束，二者的行政复议法律关系主体的“角色”是不可以互换的。同时申请人（相对人）具有被申请人所不具有的权利，例如行政复议申请人具有申请行政复议的权利而行政复议被申请人并不具有启动行政复议申请的权利等，而被申请人（行政机关）承担申请人（相对人）所不具有法定义务，例如行政复议过程中的举证责任等。
被申请人（行政机关）与申请人（相对人）之间在行政复议活动中的平等法律关系是由于行政管理过程中的行政机关与公民或者组织之间存在不对等法律关系为前提以及基础的。正是由于在行政机关与公民或者组织之间行政管理活动中存在不对等性关系或者称为管理关系，因而在行政复议法律关系，即行政复议救济法律关系中，通过复议制度规定体现其制度宗旨的设计，以法律规定方式提升申请人（相对人）的法律地位，与被申请人之间为平等当事人法律关系。在权利与权利（权力）博弈中，平等法律关系主体地位是充分地行使权利、提供证据以及接受行政复议决定的公正性的前提和基础，才可以建立真正有效的对抗、抗衡的法律关系。只有当事人之间存在平等法律地位，甚至被申请人受到某种限制地位，行政复议机关，即裁决机关才可以依据事实、证据以及法律规定，作出公正、客观的裁决。被申请人（行政机关）与申请人（相对人）之间关系是一种新型的、平等的法律关系。这种法律关系是行政复议机关与被申请人之间监督关系、行政复议机关与行政复议申请人之间救济关系的前提。
三、行政复议法律关系主体基本结构关系——三角形模型分析
法律制度结构如果是规则的排列与组合，法律制度结构的形成就不是自发和盲目的，而是理性的集聚与遴选过程。[8]在法律领域中，由于规范的数量庞杂及其相互关系的复杂性，理论建构不可避免。只有这样，法律的稳定适用和法律安全才能得到保障。[9]在行政复议法律关系主体基本结构中，存在三种法律主体关系，三者形成不同的层次和等级，即救济权利法律关系为核心，监督权力关系为辅助，当事人平等法律关系为基础。将行政复议法律关系主体关系看作一个系统和整体，看作一个动态的发展过程，才能把握行政复议法律关系主体之间逻辑关系，才有可能促进彼此之间的良性互动，实现行政复议法律制度的宗旨。
试图构建行政复议法律关系主体关系模型，从而分析行政复议法律关系（见图1）。采取三角形中三个点与线的关系来进行分析，行政复议基本结构系统构成是以申请人、行政复议机关以及被申请人为三角形的三个点，每个点与另两点之间连线构成不同的行政复议法律关系的线。三个点，即行政复议法律关系主体构成行政复议法律关系，三者缺一不可。行政复议法律关系主体关系的形成需要经过行政复议申请以及行政复议机关审查。例如申请人通过启动行为，即行政复议申请行为，可能使行政机关成为被申请人，使原行政法律管理关系变成为行政复议法律关系，平等的行政复议当事人关系，也可能使行政复议申请人与行政复议机关之间建立权利救济法律关系，使行政复议机关职权通过案件具体职责化。行政复议机关通过审查申请，可以最终确定行政复议法律关系主体关系存在，行政复议机关与申请人之间可以建立行政复议救济法律关系，与被申请人之间建立通过监督行政行为法律关系。被申请人也力图通过行政复议的答辩或者证据、规范性文件而否认行政复议法律关系或者证明其行政行为的合法性以及合理性。
行政复议法律关系的形态是通过以行政复议申请人为点，申请人与行政复议机关之间构成行政复议救济法律关系，申请人与被申请人之间构成平等复议法律关系（当事人之间关系）。以行政复议机关为点，行政复议机关与申请人之间构成提供救济法律关系，行政复议机关与被申请人之间构成审查监督关系。以被申请人为点，在申请人申请以及行政复议机关审查后，被申请人与申请人之间形成平等复议关系（当事人之间关系），被申请人与行政复议机关之间形成接受审理和监督关系。行政复议法律关系主体，即每个点均从各自的权利或者职责出发，影响其他两个点的权利或者职责。基于现行行政复议法律制度的宗旨，形成了三角形的两个边分别是救济和监督，底边是平等的行政复议法律关系。主体关系模型由三个点以及三个边构成。三个点，即形成行政复议法律关系主体之间框架，三角形的三边关系，构成行政复议法律关系主体基本结构之间关系。三边关系相互影响、依赖，缺一不可，形成稳定的三角形关系。同时三角形各个边关系，重要性各有不同，即救济关系是核心，监督关系是辅助，平等关系是基础。行政复议法律关系主体模型形成以及相互作用的影响，最终决定行政复议法律关系的良性状态和结果，良性行政复议法律关系主体之间相互关系以及动态的运作是实现行政复议法律制度的宗旨关键，也是我们完善行政复议法律制度设计考虑的关键点。
参考文献：
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