老年护理服务需求评估范例(3篇)

老年护理服务需求评估范文

关键词：人口老龄化；护理服务需求；评估；预测；保险政策

中图分类号：F840.6文献标识码：A文章编号：1006-3544（2015）06-0067-05

一、研究背景与问题的提出

随着我国老龄化趋势的加剧，高龄人口增多，因慢性病、意外损伤、衰老等原因导致的失能、半失能老年人数量也会不断增加，加之现在青年人外移、家庭结构小型化等因素的影响，直接导致老年人的长期护理需求快速增长。护理服务需求和护理保障问题已经成为中国亟待解决的问题之一。河北省人口老龄化率和老龄化增速均高于全国平均水平，全国第六次人口普查数据显示，河北省60岁以上老年人口约为1074万，占人口总数的14.7%，高于全国平均老龄化率，老年人护理问题更为突出。[1-4]

创新老年人护理保险政策、服务政策和产业政策的前提是对老年人护理服务需求的客观估计，但目前尚无针对河北省老年人护理服务需求的评估和预测结果，在一定程度上制约了老年人护理相关政策的创新。本文基于宏微观数据和科学的预测模型，对河北省2014～2050年的老年护理服务需求人口规模和货币化规模进行了评估和预测，以期为河北省老年人长期护理服务发展和护理产业政策创新提供决策依据。

二、预测方法、路径与数据

本文综合利用全国第六次人口普查数据（2010年）、中国老年健康影响因素跟踪调查数据（2008～2011年）、中国老年家庭与养老服务全面调查数据（河北部分，2015年），基于马尔科夫多状态转移方法（不同年度老年人不同健康状态转换的比例矩阵）、人口精算法、人口结构调整等方法，评估、预测河北省老年人长期护理需求。

测算思路参考了国内外部分研究的具体思路和方法，主要路径和方法与作者团队之前预测中国整体失能老年人护理服务需求思路一致，具体公式说明不再赘述，总的研究思路包括如下四个步骤。[5-9]第一，基于全国第六次人口普查数据，运用年龄移算法，通过对生育率、死亡率、性别比等参数的合理设定，得到新生人口数和生存人口数，继而得到未来我国2015～2050年的全国人口发展变化。在充分考虑人口迁移率的基础上，采用人口结构调整思路和方法，根据2010年河北省人口占全国人口的比例，充分考虑迁移率、出生率、死亡率变动，拟合河北省占全国人口的结构比例变动趋势，结合全国人口预测结果，推算获得河北省2015～2050年的人口发展变化趋势。第二，基于CLHLS的2008～2011年纵贯数据，运用马尔科夫链方法建立健康状态转移概率矩阵，估算老年健康状态转移概率。健康状态转移矩阵的估算是不同护理状态老年人规模预测的关键（Karlsson，M，Mayhew，LandRickayzen，B，2007）。[10]在老年健康状态转换概率预测结果方面，研究采用了胡宏伟（2015）的预测方法，主要是在马尔科夫多状态转移计算过程当中，综合运用了二元Logit、多元Logit模型，计算相应条件分布概率，具体转化概率结果也与胡宏伟（2015）的研究基本一致。[5]第三，结合河北省人口预测结果和老年健康状态转移概率，估算、预测不同失能状态老年人的数量规模。第四，结合全国养老服务调查数据，估算和预测2015～2050年河北省老年护理服务需求量和货币化结果（CPI调整后的实际货币规模），并结合支付能力估算有效需求规模。上述步骤中的两个关键分别是不同护理状态老年人的规模预测和最终不同需求的规模预测。综合比较已有的关于老年护理失能预测的方法和路径，本研究的设计是较为合理、可行的。

三、评估与预测结果

（一）河北省老年失能人口规模评估与预测

预测结果如表1所示。河北省失能老年人规模庞大、增长迅速。河北省处于失能状态的老年人口将从2014年的437万人增加到2050年的1160万人；同时，广义失能老人占总体老年人的比重将从2014年的58.84%上升至2050年的68.33%，失能老年人口超过了总体老年人口的三分之二。其中，常规意义上的失能老年人（即中度与重度失能老年人）占比将从2014年的21.24%上升到2050年的30.19%，而重度失能老人占比将从2014年的7.12%上升至2050年的11.65%，这也是老年长期护理服务所主要面对的群体。

需要强调的是，以往学者失能人口预测，大多是仅考虑重度失能老年人，这实际上是并不充分的。[11-12]事实上，即使轻度失能也会产生护理服务需求，部分轻度失能老人，也是需要做周期性护理、治疗或康复训练的。如果不将轻度失能、中度失能老人计入失能老年人规模，中国失能老人将被低估，特别是护理需求市场将被低估，不利于老龄护理产业政策制定者和企业家把握未来市场规模和发展。所以，综合来看，本研究的老年人失能状态估算分别估算了不同失能状态老年人的规模和趋势，能够更为结构化地全面反映我国老年人人口结构和规模，更为科学、合理。

（二）河北省老年护理潜在需求与有效需求人口规模预测

服务需求实际上可以分为潜在需求和有效需求两类，潜在需求即是有需要，不论其是否具有购买力，而有效需求则是有需要同时也有购买能力，下文将全面估算和预测老年人服务的潜在需求和有效需求。对河北省老年护理服务潜在需求的变化趋势进行预测，结果见表2。2014～2050年，河北省老年人各项长期护理服务的潜在需求人口规模均将存在不同程度的增长，其中增长较快的有助餐、仪表修饰、特殊关怀等。排在常规失能老年人（中度失能与重度失能）潜在需求规模前三位的长期护理服务是健康咨询与管理、助餐、用药服务。另外，开展文化娱乐活动、陪同就医服务潜在需求人口规模也较大。

进一步预测河北省失能老人护理服务有效需求（有需要且有支付能力）的变动趋势，结果见表3。2014～2050年，失能老人对各项护理服务的有效需求规模增幅均较大，上升幅度均超过了100%。其中，助餐、健康咨询与管理、用药服务、陪同就医以及临终关怀等项目的有效需求规模大、增速快，表明这些服务是提供有偿护理服务的重点项目。

（三）河北省老年护理服务需求货币化规模预测

分别加总潜在需求人数与有效需求人数，分别得到了河北省所有失能老人长期护理服务的潜在需求人数总规模与有效需求人数总规模，再与调研所得的加权护理服务单价相乘，得出总体需求的货币化规模。考虑到价格变动，以收入增长速度预测以后具体年份护理服务单价，并扣除CPI因素影响，估算具体护理服务项目在未来特定年份的贴现实际价格。河北省老年长期护理服务状态需求总费用预测结果见表4。

在潜在需求规模的货币化方面，从表中可以发现，在日常生活照料服务方面，助餐服务的费用增长较快，费用最高，在2050年将达到692.66亿元，其次是协助更衣服务，在2050年将达到98.73亿元；在医疗保健护理服务方面，康复理疗和用药服务的费用增长都较快，费用也较高，在2050年将分别达到395.16亿元和207.15亿元；在精神慰藉服务方面，主要体现了临终关怀的费用变化情况，费用增长也较快，在2014～2050年期间，总费用将从45.70亿元上涨到646.01亿元。老年护理服务潜在需求总规模将从163.77亿元（2014年）上涨到2262.85亿元（2050年），增速迅猛。

关于河北省所有失能老人长期护理服务有效需求的货币化规模，结果显示，在日常生活照料服务方面，主要是助餐服务的费用增长较快，费用最高，在2050年将达到400.17亿元；在医疗保健护理服务方面，康复理疗和用药服务的费用增长都较快，费用也较高，在2050年将分别达到113.09亿元和54.20亿元；在精神慰藉服务方面，主要体现了临终关怀的费用变化情况，费用增长也较快，在2014～2050年期间，将从14.48亿元上涨到193.67亿元。河北省老年护理服务有效需求总规模将从62.14亿元（2014年）上涨到848.98亿元（2050年）。

进一步将河北省老年人潜在护理需求总人次、有效护理需求总人次、潜在护理需求货币规模、有效护理需求货币规模预测结果趋势汇总，结果见图1。

四、结论与建议

（一）研究结论

1.老年护理需求人数将快速增长。河北省广义失能老年人口将从2014年的437万人，上升至2050年的1160万人，占老年人口总数比例将从58.84%升至68.33%；其中，重度失能老年人数也将从2014年的53万人上升到2050年的198万人，相应占比也将从7.12%上升至11.65%，这部分人群也是老年长期护理的主要服务对象。

2.老年护理服务市场需求规模庞大、增速迅猛。河北省老年护理服务潜在总需求将从2014年的163.77亿元，上升至2050年的2262.85亿元，有效需求总规模将从2014年的62.14亿元，上升至2050年的848.98亿元，老年护理服务市场应得到更高程度的重视。同时，各护理子市场规模发育、发展迅速，政府、市场应充分重视，相应的公共服务和市场服务供给都应不断满足人口变动所衍生的相应需求。

（二）政策建议

1.鼓励发展商业护理保险，建立老年护理保险体系，为老年护理提供融资支持。金融支持是老年护理服务消费的直接基础，如果没有包括护理保险在内的一系列金融支持，河北省老年人护理服务的实际需求和购买需要都将受到抑制。为了应对不断膨胀的老年长期护理服务需要，应尽早着手构建包括商业护理保险和社会护理保险在内的老年长期护理保险体系。[13-15]一方面，应当大力鼓励商业护理保险发展，为其发展创造良好的市场环境，规范商业护理保险公司的经营行为。同时，建立老年人基本护理保险制度体系，以社会护理保险形式满足老年人最为基本的护理需求，部分服务以公共品和准公共品集成的基本公共服务包形式面向全体老人提供，并确保低收入等弱势老年群体被充分覆盖和保障。在社会长期护理保险的构建和发展方面，政府负有不可推卸的责任，而且，在制度构建、政策创新方面要积极参与、借鉴国内外先进经验。例如可以借鉴山东省青岛市的社会护理保险制度框架，基于现有医疗保险体系，构建具有一定医疗特色的社会性长期护理保险制度，为河北省老年人护理服务需求释放和购买能力扩展奠定金融基础。

2.大力完善老年产业政策，培育老年产业市场。面对严峻的老年护理形势，一方面，应不断完善老年护理产业发展支持政策，适当加大财政、税收支持力度，发挥政策支持和引导作用，进而撬动社会资本进入，推动整个产业高速发展。此外，还应进一步加强城乡养老服务设施建设，大力完善县区级居家养老指导中心、乡镇（街道）级居家养老服务中心、社区（村）级居家养老服务站（农村幸福院）三级网络；还应加快社区设施改造力度，提升社区满足老年人公共服务需求的能力。同时，应充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，营造平等参与、公平竞争的市场环境，大力发展老年护理服务业，提供方便可及、价格合理的各类老年护理服务和产品，满足老年护理服务的多样化、多层次需求。[16]此外，还应当鼓励社会组织参与到老年护理服务中来，并结合自身优势，在服务承接、非营利护理服务供给、慈善等具体领域发挥作用。

3.打造京津冀养老产业集群与产业承接基地。河北省应利用京津冀协同发展的历史机遇，充分发挥环京津地区城市群在区位、成本、政策等方面的优势，承接养老产业转移，打造区域产业基地。应鼓励建设一批功能突出、辐射面广、带动力强的老年护理服务基地和产业群，打造区域乃至全国性的老年护理与服务品牌，引导和培育老年护理产业链，扶持河北省老年服务产业企业走规模化、集团化、连锁经营发展模式。

4.重视养老机构建设、改革和发展。一方面，支持社会力量兴办养老机构。应根据城乡规划布局要求，统筹考虑建设各类养老机构，在资金、场地、人员等方面，进一步降低门槛，简化手续、规范管理，为社会力量兴办养老机构提供便捷服务。鼓励投资养老服务业，鼓励个人兴办家庭化、小型化的养老机构，社会力量兴办规模化、连锁化的养老机构。另一方面，应加大公办养老机构的改革试点工作，鼓励有条件的地方尝试公办养老机构改变性质、转变治理结构、改变运营方式等，加强服务项目和设施安全标准化建设，不断提高服务水平。最后，应加强公办养老机构的托底作用，重点为“三无”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和扶养人或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力）老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务，逐步形成公办养老机构托底、社会养老机构唱主角的格局，逐步改变目前公办养老机构一床难求的局面。

5.重视老年护理人才体系队伍建设。河北省教育、人力资源社会保障、民政部门要支持高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，扩大人才培养规模，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等方面的专门人才，制定优惠政策，鼓励大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。此外，还应依托院校和养老机构建立养老服务实训基地。加强老年护理人员专业培训，对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴，在养老机构和社区开发公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。

6.重视农村老年护理体系建设。由于人口流动和城市化快速发展，农村地区的实际老龄化比例较高，而农村家庭护理服务供给能力下降，社会护理服务供给机构在农村尚未开始发展，农村老年人长期护理问题更为严重，应当予以重视。一方面，鼓励农村兴办养老机构，继续加大财政对河北省农村幸福院的支持力度，并鼓励有条件的农村互助幸福院尝试为失能、半失能老年人提供护理服务。同时，还应当进一步提升河北省低保、五保标准，提升农村五保机构的供养护理能力。

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老年护理服务需求评估范文篇2

关键词：人口老龄化；长期照护；制度设计

随着人口老龄化程度持续加深和经济社会不断发展，人口平均预期寿命大幅度提升，老年人长期照护服务需求已经成为亟需解决的重大难题。德国因其长期照护社会保险的合理设计和成功运营，成为包括美国、欧盟以及部分亚洲国家在内的多个国家和地区改革和完善长期照护社会保险的典范。本文旨在通过分析德国长期照护保险的发展现状，总结其特点和经验，以期为完善我国长期照护保险制度提供有效借鉴。

1德国长期照护社会保险

（一）目标和对象

德国长期照护保险制度的目标是作为医疗保险、养老保险等保险的补充，为失能者提供资金给付或长期照护服务，满足其对长期照护服务的需求。德国长期照护保险以"社会团结"作为主要原则，即社会有责任通过集体行为，为每一位社会成员提供必要的社会支持[1]。德国的长期照护保险制度规定，所有参加医疗保险的社会成员必须参保长期照护保险。除了军人、政府官员和法官等长期照护服务由国家负责，其他社会成员全部纳入长期照护保险体系。

（二）筹资机制

德国长期照护保险资金由政府、雇主和员工共同筹集。政府承担其中1/3，雇主和员工承担剩下的一般。德国长期照护保险制度规定收入水平决定参保方式，参保方式包括长期照护社会保险和长期照护商业保险两种。收入低于一定标准的员工必须参保长期照护社会保险。收入高于一定标准的员工、雇主和医生等，可以不参保长期照护社会保险，但是必须在其购买健康保险的保险公司购买长期照护商业保险。实行长期照护保险制度以后，由于提高了劳动力成本，尽管保费由雇主和员工各承担一半，但是雇主并不愿意参保长期照护社会保险，因此员工以在公共假日多工作一天的方式弥补雇主的保费支出。

（三）评估和给付机制

德国长期照护保险制度对参保人的受益资格、受益程度和受益方式，制定了详细的评估标准。参保人经过日常生活（ADL-ActivitiesofDailyLife）和工具性日常生活（IADL-InstrumentalActivitiesofDailyLife）测评，有超过6个月且有长期照护需求的，可确定其具备受益资格。

德国医疗卫生部制定了全国性评估标准，用来评估参保人所需长期照护服务的程度。已经被确定为需要长期照护服务的参保人，需要经过审查委员会进一步评估，以确定参保人的服务程度。服务程度分为四个不同等级，每个等级对应不同的服务次数和服务时间。

德国长期照护服务给付方式包括居家照护和机构照护两种。其中居家照护分为居家自行照护和居家专业照护。居家照护的给付方式包括服务给付、现金给付以及混合给付。居家自行护理采取现金给付的方式，参保人根据评估的照护等级直接领取保险金。参保人可以自行选择专业或非专业服务供给方提供的服务，也可以将保险金支付于其他方面。为了规范居家自行照护行为，参保人必须申请专业照护机构提供服务建议，否则长期照护保险基金可以取消其保险现金给付资格。居家专业照护采取实物给付方式，为参保者在卫生、饮食、行动、家务等方面提供照护服务，服务供给方需要在长期照护保险基金的批准前提下签订合同。服务量由参保人受益资格和受益程度决定。混合给付是指现金给付和实物给付在适当情况下转换。在参保人能够保证家庭成员足以承担长期照护责任的情况下，可以将没有使用完的实物给付按照一定比例转为现金给付。

当居家照护不能满足参保人的长期照护需求时，可以申请到护理员接受机构照护服务。但是，如果医疗审查委员会评估认为参保人没必要接受机构照护时，除了最高参照居家专业护理等级的标准给付外，其余部分需要自付。接受居家照护的参保人，因为其非正式照护服务供给方由于疾病、出行等原因，导致暂时无法提供照护服务的，参保人可以获得每年四周的暂时照护。暂时照护是一种临时的机构照护，介于居家照护和机构照护之间，给付方式可以是实物给付也可以是混合给付。

接受居家照护相比于机构照护可以享受更多优惠政策，主要包括额外的护理津贴和照护保险金额。并且为参保人提供居家护理的家庭成员或亲属每周照护服务达到14小时以上，没有工作的照护者或每周照护服务30小时以上，可以获得免费的照护培训课程和不低于每年460欧元的护理津贴。

（四）运营管理机制

德国联邦劳工部作为长照照护保险的主要管理部门，负责对长期照护保险进行政策指导和运营管理。联邦政府和州政府负责提供并完善长期照护服务的基础设施，以及对服务效率和服务质量进行有效监管。长期照护保险基金和商业保险公司负责长期照护保险的具体运营，主要包括保费收缴、评估审核、与服务供给方协商费用以及保险给付等方面。

（五）服务递送机制

服务递送包括非正式的长期照护服务供给者和正式的长期照护服务供给者两部分。服务递送组织需要与长期照护基金签订符合合同，内容包括服务的类型和内容等。政府负责制定服务类型的费用，而不是由市场决定。医疗审查委员会负责监管服务递送组织，长期照护保险基金负责制定服务相关质量标准。德国长期照护制度强调服务递送组织与方式的多样性，尤其倡导居家长期照护方式。

（六）监管机制

长期照护方案为了让更多的参保人参与长期照护保险的决策过程，建立了长期照护保险法联邦咨询委员会，由来自联邦政府、州政府、长期照护基金组织、机构照护服务供给方等53名成员代表组成[2]。他们的主要任务是与联邦政府共同协商长期照护保险相关问题的解决方案，监督长期照护保险制度的发展，改善长期照护保险的服务供给效率和质量。2008年长期照护保险法改革以后，进一步加强了长期照护保险质量监管，医疗保险医护服务中心每年在全国范围内开展评估调查并将检查结果公之于众。

2德国长期照护保险制度实施效果

（一）覆盖范围

截至2000年，长期照护保险制度已经覆盖了7140万人，810万人参保了长期照护商业保险，并且192万受益人得到了给付。截至2010年，943万人参保长期照护商业保险，占人口总数9%。到2011年底，6949万人参保长期照护社会保险，占人口总数85%。德国长期照护保险制度实施以来，截至2008年长期受益于长期照护保险的人数增加了45%，短期受益于长期照护保险的人数增加了约60%。

（二）保险受益情况

（1）居家照护是长期照护服务的主要递送方式。截至2010年，共有242万参保人受益，其中居家照护的受益人为167万，占受益人总数的约69%；相比一下机构照护的受益人为75万，占受益人总数的约31%。

（2）居家自行照护与机构照护是主要保险给付方式。大约49%的参保人选择居家自行照护方式即现金给付方式，大约27.3%的参保人选择机构照护。8.6%的参保人选择实物给付方式，10.3%的参保人选择混合给付方式。

（3）高龄老年人为保险的受益主体。据德国联邦调查局2005年统计，65岁以上老年受益人占受益人总数的82%，85岁以上老年受益人占受益人总数的33%，截至2009年，65岁以上老年受益人占受益人总数上升到83%，85岁以上老年受益人占受益人总数上升到35%。

（三）2008年长期照护保险改革要点

（1）进一步提高保险给付金额。从2008年7月1日开始，居家照护和机构照护等都不同程度提高了给付金额，尤其是居家自行照护的实物给付额度得到大幅提高。

（2）提高失能老人给付金额。居家照护给付金额明显提高，尤其是严重失能、失智老人。2008年改革之后失能老人给付金额平均每人每月提高了100欧元，严重失能或失智老人可每人每月提高200欧元。

（3）为长期照护供给方建立了照护支持中心。

（4）提高照护质量监管力度。通过建立长期照护质量评估和监督系统，每年对每个机构进行质量抽查，并将评估结果通过联邦政府或网络等方式向社会公布。

3德国长期照护保险制度的特点和弊端

（一）德国长期照护保险制度的特点

首先，德国通过立法的形式，将长期照护保险设计成强制性社会保险，并实现全覆盖。其次，德国长期照护制度制定了明确的服务评估标准和流程规范，并且注重满足参保人不同的长期照护服务需求，提供差别化的服务选择。再次，德国长期照护服务供给方采用市场化运作方式，利用市场竞争机制，淘汰落后照护机构和取消照护人员从业资格。最后，德国长期照护保险的管理运营体制精简，主要是在医疗保险机构和人员基础上增设长期照护保险业务，不仅是有利于控制管理成本，而且简化了管理程序，有利于提高管理效率。

（二）德国长期照护保险制度的弊端

首先，德国长期照护保险制度采取现收现付制，保险基金缺乏足够的资金储存，如果遇到经济危机，容易导致保险基金入不敷出难以为继。其次，德国长期照护保险费率偏低，保险基金面对庞大的照护服务需求经常入不敷出，不利于长期照护制度的稳定运行和服务的有效获取。再次，德国长期照护服务忽视预防保健，导致参保人对长期照护服务产生依赖性致使日常自理能力下降。最后，长期照护机构与人员供求不平衡。一方面，很多照护人员只能从事简单的照护服务，满足不了参保人对高难度照护服务的需求；另一方面，专业照护机构由于进入门槛高，缺乏政府进一步扶植的情况下，很难满足众多参保人的照护需求。

4德国长期照护制度对中国的启示

德国长期照护保险制度经过20年的运行和完善，实现了社会成员全覆盖、评估机制完善、质量监管规范等多重可持续性制度目标。目前，我国人口老龄化急速发展，长期照护保险制度正处于积极探讨设计阶段，德国长期照护保险制度的成功经验值得借鉴。

（一）长期照护制度必须与社会文化有机结合。德国将长期照护保险纳入社会保障体系，采用的是社会保险方式，而并没有采用美国商业保险模式，与德国的社会文化背景有直接关系。"社会团结"是德国的社会责任观与文化价值观，长期照护采取社会保险方式能够与德国社会文化有机契合，有利于制度获得社会认可和支持并进一步推行。

（二）长期照护社会保险制度下可以引入市场机制。德国联邦政府的责任在于从国家层面建立统一的长期照护保险制度，通过合理定义模式、有效设计筹资和给付等级制、强制性的转移支付等筹资手段，使社会资源能够合理有效配置有需求的社会成员，利用收入再分配效应，实现高收入者和低收入者之间的财富转移，达到兼顾社会公平的目标。政府发挥作用并不与市场发挥作用相排斥，适当的运用市场机制，将市场竞争机制引入长期照护服务供给方之间，不仅有利于促进长期照护服务供应方提升长期照护服务的供给质量，而且有利于提升长期照护保险制度的整体运行效率。

（三）长期照护社会保险与强制性商业保险有机结合可以提高筹资效率。德国长期照护保险制度采取的是社会保险与强制性商业保险相结合的模式。对社会成员收入水平进行合理的标准划分，收入水平低于标准的社会成员必须参保长期照护社会保险，收入水平高于标准的社会成员可以选择是否加入长期照护社会保险，或是购买受益水平更高的强制性长期照护商业保险。通过社会保险与强制性商业保险相结合的制度设计，德国才建立起了全覆盖、保基本、有差异、多层次的长期照护筹资体系。

（四）长期照护保险制度鼓励多主体共同参与。德国长期照护保险制度通过取消参保人带薪休假、倡导家庭成员承担照护工作、超标服务自付费用等方式强化个人和家庭的参与作用。长期照护保险制度除了要强化政府的主导作用外，也应强化个人和家庭的参与作用，这不仅有利于长期照护保险低成本可持续运行，还可以使参保人有服务需求时获得有效受益。

（五）长期照护保险制度应兼顾质量监管和成本控制。在人口老龄化迅速发展、失能老人长期照护需求快速增长的背景下，长期照护保险基金的可持续性运营面临巨大挑战。德国在长期照护保险质量监管和成本控制机制方面的创新，实现了长期照护服务可及性和基金运营可持续性双重目标，缓解了长期照护服务质量和基金收支平衡之间的矛盾，其成功经验值得我国借鉴。

参考文献：

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老年护理服务需求评估范文

关键词：社区居家养老；法律问题；对策

在当前老龄化社会背景下，社区居家养老模式越来越受到社会各界的广泛关注，在其发展已取得了一定成效的同时，也面临着来自各方面的掣肘，尤其是法律层面的诸多问题，已经成为了制约其发展的主要瓶颈，亟待解决。

一、社区居家养老服务法律规制的基本理论

（一）社区居家养老服务的内涵与优势

据有关资料统计，我国在1999年已跨入了人口老龄化国家行列。我国人口老龄化具有人口基数大、增加速度快、高龄化趋势明显、困难老人数量多、与家庭小型化相伴随、先于工业化等基本特征，严重影响到经济社会发展的同时，对养老服务体系也造成了极大冲击，社区居家养老作为一种新兴的养老模式异军突起，其服务模式一方面能够减轻传统家庭养老的人力负担，又能解决养老机构数量不足，门槛较高，老人身处其中感觉亲情日渐淡漠的问题，获得了很多老年人及其家人的青睐。本文认为，社区居家养老服务包括两个层次的内涵，第一层次是老年人不需要离开家庭，而是在自己熟悉的环境中，延续原有的社会网络，享受养老服务；第二层次是政府积极主导，以居家为基础，以社区为依托，整合互联网+在内的各种资源，由政府提供基本公共服务，各类企业、社会组织和养老服务队伍提供专业化和公益，满足老年人社会化服务需求的养老服务模式，其服务内容应包括日间护理、家务服务、医疗保健、应急救援、文体休闲等综合。目前，我国各地正努力探索社区居家养老模式，已经积累了一些经验。在北京、上海、青岛、宁波、武汉等全国大部分大中城市已初步形成了服务形式方便多样化，服务内容丰富多元化的社区养老服务格局。据民政部2015年社会服务发展统计公报记载，截至2015年，我国的社区养老服务机构和设施2.6万个，比上年增长36.8%，互助型的养老设施6.2万个，比上年增长55%，社区服务志愿者组织15．8万个，社区服务志愿人员900多万名，民办社会福利机构1600余家。①2016年10月，第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查情况，根据数据显示，老龄产业市场不断升温。一是老年人照护服务需求持续上升。2015年，我国城乡老年人自报需要照护服务的比例为15.3%，比2000年的6.6%上升近9个百分点。二是社区为老服务中上门看病需求居于首位。2015年，城乡老年人的居家养老服务需求项目排在前三位的分别是上门看病、上门做家务和康复护理②。这些调查和统计充分说明了社区居家养老服务的出现，既能应对当前人口老龄化发展的客观需求，又能缓解传统家庭养老的压力，提高老年人生活质量，维系社会稳定，发展前景非常可观。

（二）社区居家养老服务法律规制的理论基础

社区居家养老其根本的目标在于通过良性的政策引导和法律保障为有需求的老年人提供服务，在法理层面其归属于社会分配法律关系，其追求的价值目标在于建立与运行实质公平价值，有效分配养老资源，促进社会养老资源成果的公平分享，其最主要的理论基础包括福利经济理论、社会保障理论与需求层次理论。首先，福利经济理论追求的重要的社会目标就是为了实现最高的社会经济效率、公平的收入分配，实现社会整体利益价值，这是社区居家养老服务在法理层面构建其制度体系的本位思想。每个社会成员都期待幸福和安定的晚景生活，老年人的利益实现程度对社会整体利益的实现有重大影响，不局限于个体单一受益，实现利益的普遍化才是根本，整体利益不是个体利益的机械叠加，而是个体利益相互博弈的结果，只有尽量逼近绝大多数人的利益最大化的“帕累托最优”并在不能实现最优的情况下尽量促进最小受惠者利益，才是实现了个体利益向社会整体利益的初步进化。在我国社区居家养老发展的现阶段，政府和社区作为居家养老服务中的必然主体和主导，以社会整体利益为本位，才能理性提供政策支持，资金投入，引导社会力量积极参与，建设完善的社区居家养老制度，实现最优的经济效益与资源分配效应。其次，社会保障理论体现了国家对于社会经济生活的干预，是社区居家养老制度体系设计的关键。在开展社区居家养老服务的实践中，政府应维持与促进市场自治与国家干预间的平衡，促进社区居家养老产业的供需平衡，建立民间资本与社会力量参与社区居家养老的市场运行与政府干预间的良好互动机制，促进资源的优化配置。最后，需求层次理论是社区居家养老服务发展的基石。依照需求层次理论，作为一种开放型、多元结构的服务模式，社区居家养老可以满足老年人对于家庭和社区的双重依赖，满足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我实现等五个不同层面的需求。

二、我国社区居家养老服务法律规制现状及问题

（一）社区居家养老服务的法律制度现状

新修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当发展社区服务，将养老服务设施纳入社区配套建设规划，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点。”该法包括了“社会保障”、“积极养老”、“法律援助”等主要内容，是我国社会在当前大力发展社区居家养老服务和相关体系建设的基本法律依据。近2年来，我国众多省市都先后了居家养老服务的地方性法规，继北京市于2015年1月正式颁布《北京市居家养老服务条例》以来，江苏、河北、乌鲁木齐、合肥、苏州等省市相继于2016年制定了地方性的居家养老服务条例，上述《条例》基本都明确了各级政府和相关部门的职责，充分体现乡镇街道、社区在居家养老服务工作中的重要作用，突出社区的基础性和支撑性特点，规范了为老年人提供优质服务的内容。还有在部分省市，如上海市、湖南的郴州市，天津市，已经由民政部门等相关机构先后制定了地区性的居家养老服务规范。此外，在社区居家养老服务改革试点方面，民政部和财政部两部委于2016年7月19日联合下发了《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》，根据通知的要求，全国部分地级市（含直辖市的区）将逐步推开社区居家养老服务改革试点。

（二）我国社区居家养老服务面临的主要法律问题

如前所述，我国的社区居家养老服务体系起步较晚，处于初级阶段，法律制度还不完善，面临的主要法律问题有：1.从立法角度，当前社区居家养老服务的法律体系不够完善我国社区居家养老服务法律制度的不完善体现在立法较为滞后，数量不足，尚未形成由中央到地方相互衔接的法律体系，且现有的法律法规内容不健全，缺乏统筹兼顾，各项配套制度也不完善，很多没有落到实处。从规范的层级而言，目前，在国家法律③一级，我国尚未存在针对社区居家养老服务的专门立法。新修订的《老年人权益保障法》在社会服务、社会优待、法律责任中对于社区居家养老有新增一定的内容，但不够具体，较为笼统，法律责任也不清晰，如其中第82条规定，“对养老机构负有管理和监督职责的部门及其工作人员、、的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。并没有明确规定给予何种处分，可操作性较差。在地方层面，各地区针对社区居家养老的地方性规范或条例起步较晚，为数较少。有的刚刚颁布，尚未实施，有的条文过于原则性，细化程度不高，缺乏制裁规定，对于社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益界定不清晰，法律风险较高，能否落到实处还有待检验。正是基于上述原因，有些地方的社区对开展日托服务顾虑重重。在有关部门层面，曾经制定的一系列社区养老服务的政策方案等如今有些已经搁浅乃至出现荒废，如2001年6月，民政部在制定了名为“社区老年福利服务星光计划”的工作方案后，在全国启动了这一计划，而如今这项历时3年耗资134个亿的资金建成的老年活动室，如今大部分已经难觅踪影，很多甚至已经“面目全非”④。此外，与社区居家养老相应的配套制度和服务支撑体系还不完善。比如非营利性组织在提供公益性和专业中占有较大比重，但是由其法律地位至今没有得到明确认可，扶持其发展的相关政策不够完善。此外，国家现在鼓励社会力量、民间资本兴办养老设施，发展社区居家养老，但其政策环境还有待进一步优化。最后，当前依托“互联网+”，以智能化手段为支撑，创新养老服务手段，搭建起养老信息服务网络平台已经是社区居家养老发展的新趋势，而相关规范标准尚不明确，无法有效保障老年人合法权益。2.从执法角度，政府引导支持力度不够，很多政策措施落实不到位徒法难以自行，有了好的立法，如何突破现实中的执法难关，将法律政策落到实处，是社区居家养老服务领域内的一大难题。当前主要存在如下一些问题：第一，政府的引导和支持力度还不够，运营经费难以得到保障。将居家养老服务事业经费列入财政预算，保障居家养老服务经费，已经是现行立法中居家养老经费保障的一般模式，传统的经费补助模式侧重于补助居家养老服务设施建设而忽略了补助运营服务，造成部分社区居家养老设施建成后面临后续资金运营匮乏难以为继的尴尬局面，严重挫伤基层积极性，也使养老服务无法真正落到实处。第二，针对社区居家养老服务的评估和监督机制不完善。2013年7月30日，民政部印发了《关于推进养老服务评估工作的指导意见》，目的在于推动建立统一规范的养老服务评估制度，目前有些地区正在展开试点，制度化的评估和监督机制还不够健全，处在逐步的完善中。不少地区对老年人的养老服务需求、养老服务的内容、工作体系建设、服务人员的业务水平、服务设施的质量、满意度都还缺乏有效的评估与监督机制，管理的混乱和监督评估体制的缺失已经对居家养老服务的进一步规模化发展造成很大影响，亟待完善。第三，多元化和多渠道投入机制还不完善，对社会力量、民间资本参与的支持力度不够。不少居家养老的地方性立法中鼓励社会力量、民间资本加入居家养老服务网络平台，建立养老服务专业团队，开展“智能化养老”，为居家老年人提供个性化、专业化、智能化的养老服务。但是目前，我国社区居家养老的服务设施建立，机构组建还基本处在政府推动主导的阶段，多渠道投入机制还不完善，针对社会力量、民间资本、非营利性组织参与社区居家养老的扶持力度还不够。3.从司法角度，当前居家养老纠纷中老年人的权益难以得到妥善保障在社区居家养老服务中，首先服务机构和老年人之间是一种特定的消费者和服务者的关系，服务组织应当与服务购买人、接受服务的老年人或其人订立养老服务合同。但是由于当前养老服务合同尚缺乏统一规范，居家养老护工的职业标准和规范管理问题依然处于探索之中，再加之老年人自身属于弱势群体，普遍缺乏法律知识，经济能力也有限，一旦发生意外伤害事故或者遭遇暴力护工事件，面临着举证难、诉讼维权难等一系列难题，如何最大限度维护老年人合法权益是一个值得思考的问题。

三、解决社区居家养老服务发展法律问题的建议

法律是社会关系的调节器，社区养老服务要取得长远发展，必须重视其中存在的法律问题，营造良好的法律环境，坚持福利性、社会保障性的指导原则，紧密结合我国老龄化的实际需求，完善相关法律法规及政策，建立政府主导、民间资本参与、社会力量补充的多层次、广互动的社区居家养老服务体系。

（一）完善立法及相关配套制度

从国家层面，应做好顶层设计，避免制度碎片化，在完善现有法律法规的基础上，制定一部专门的法律就社区居家养老的地位，政府、家庭、社会的责任，服务的内容、方式和标准，资金来源、设施建设、专业人员培训等做出规定；从地方层面，社区居家养老服务存在一定的区域性、地方化色彩，各地区应结合本地实际，加快制定社区居家养老服务的地方性立法和规章。在地方性立法中应注意建立社区养老机构的准入标准，规范社区居家养老服务合同，细分社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益，明确监管制度。在有关部门层面，应整合政策，协调联动，改变目前有些部门在社区层面各成体系，缺乏整合，造成政策碎片化、资源和资金使用分散的情况，避免“星光计划”类似的事件再次发生。在配套制度建设方面，应做好如下工作：第一，制定扶持非营利组织发展的相关法律制度，如改登记制为备案制，取消挂靠制，保持独立性，加强监督和引导非营利组织的结构转型，完善非营利性组织参与社区养老服务的激励机制。第二，加大扶持力度，改善社会力量、民间资本投资社区居家养老服务业的政策环境，保障用地需求，落实税收、财政、信贷、土地、规划等方面的优惠政策，鼓励和引导民间资本兴办养老服务机构。第三，各地民政部门应就“智能居家养老服务”出台标准，明确提供服务的企业和机构的准入门槛、服务标准和收费标准，采取多地区联合的方式，破解跨区域老年福利和养老服务方面的身份和户籍壁垒等以保障老年人的合法权益。第四，探索“医养结合”新模式，健全社区养老服务管理制度，积极推进社区志愿者登记注册制度，开展居家养老护工正规化制度建设，加强如养老服务协会等行业自律组织建设。总之，应循序渐进，逐步建立从中央到地方，各项制度与配套措施衔接得当、统筹兼顾的社区居家养老法律体系。

（二）在执法层面，明确政府定位，加强政策

引导和政策落实在执法层面，政府应处于主导地位，从规划统筹、资金保障、设施配置、产业培育、政策支持、标准制定、市场监管、搭建交流平台、信息网络建设等多方面，综合考虑居家养老服务体系建设。在具体开展居家养老执法的方式上，可采取综合运用议案督办、执法检查、听取审议意见落实情况报告等多种形式，依法推进居家养老服务条例落实，以条例落实推动体制改革和制度创新。具体而言，主要应做好如下几个方面的工作：第一，扩大政府财政投入，建立居家养老服务运营经费保障机制。为避免养老相关设施建成后运转困难，挫伤基层积极性，一方面，政府应保证财政配套资金及时兑现，另一方面，应建立居家养老服务运营经费保障机制，同时加大转移支付补助力度，一方面，通过以奖代补的形式，调动居家养老服务照料中心的运营积极性，另一方面，对经济特别困难的山区农村加大补助力度。第二，建立系统的社区居家养老服务评估与监督机制。建立养老服务评估制度，在评估内容上，首先是对老年人的家庭经济情况、身体状况、养老服务需求进行评估，对符合条件的高龄、失能、失独等特殊困难老年人给予补贴。其次针对各地社区居家养老服务工作的开展成效，具体包括社区居家养老服务工作体系中的政府主导、基础设施、服务队伍、管理制度、服务成效、群众满意度等内容开展评估。在评估方式上可以采取内部评估和外部评估相结合的办法。内部评估主要包括各地根据具体评估指标准备相关材料并开展自我评估和民政部门对各地社区居家养老服务工作进行定期和不定期的抽查，建议各地区民政部门可以建立类似社区低保评定的服务监察和绩效评估机制，设立养老服务监督员、定期或不定期走访被服务对象，对社区养老服务的效果、效率进行服务质量评估。外部评估主要是委托第三方对居家养老服务机构开展评估，结合老年人的满意度调查，根据评估结果进行星级评定，并与运营奖励补助经费挂钩，促进服务质量改进，提高老年群体的获得感。第三，支持社会力量参与社区居家养老服务。以“走向社会化、推行信息化、提高专业化、扩大规模化和鼓励竞争化”的思路，通过政府购买、协调指导等方式，重点培育一批服务机构，支持其采用PPP、股份制等多样化的经营模式，在稳健经营的基础上有计划地扩大规模，形成品牌效应。第四，完善社区居家养老基础设施建设，依托“互联网+”建设养老服务综合信息平台。政府应当做好配套制度建设，搭建智能化居家养老服务企业和机构合作交流的平台，将这一政策落到实处，共同培育一批示范性智能化居家养老社区、共同完善智能化养老服务内容，广泛借助移动互联网、物联网等媒介，为老年人提供内容更丰富、更满足个性化需求，更方便的产品。

（三）加强司法保障与普法宣传

在司法层面，人民法院系统应当继续坚持对涉老案件实行“优先立案、优先审理、优先执行”的三优先制度，落实对特困老年人投诉案件实行诉讼费缓交、减交、免交制度，对较复杂、易反复的追索赡养费、养老金的案件实行“回访制度”。应加强针对老年人养老纠纷中的法律援助，开辟养老权诉讼的法援绿色通道，可以借鉴成立少年法庭的经验，设立老年法庭，专门审理侵害老年人权益的案件，使占比较重的涉及老年群体养老纠纷的案件能够得到及时处理。同时在审理涉老案件时吸收老龄工作委员会的工作人员为人民陪审员，更好地保障老年人的合法权益。同时，各地政府及民政部门应鼓励、支持社区居家养老机构和公益性的社工组织，创造条件举行以尊老敬老为主题的普法宣传活动，以期达到增加老年人及其家人的法律知识，增强养老组织自身的法律意识，维护个人和他人合法权益的目的

四、结语

社区居家养老是一项新兴的事业，尽管我国起步较晚，但在政府的积极主导、社会各界力量的共同参与下，相关法律、政策、制度正在不断成熟，各地实践也在不断深化，我国的社区居家养老服务制度一定能获得长足发展，成为缓解我国严峻养老问题的重大战略选择.

参考文献：

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