政策法规论文范例(3篇)

政策法规论文范文

论文关键词决策法治化决策程序决策监督决策责任

行政决策法治化是依法治国原则在行政决策领域的具体体现，其核心是规范行政决策的制度和程序，要求行政决策从提出、论证到最终决定，都要以法律规定为依据，按法律规定运行。行政决策的法治化是我国法治政府建设的重要内容，是政府决策的重要目标，其具有自身的特殊价值，这种价值决定了行政决策法治化的必要性与迫切性。但在当前，我国行政决策的法治化仍面临着诸多的问题，急需破解。

一、行政决策法治化的内涵及价值体现

行政决策的法治化是依法行政原则在决策领域的体现，是指行政决策的全过程有法可依、依法运行、受法监督，将行政决策的全过程通过法治这条主线贯穿起来，从授予决策权（授权）、规范引导决策权的行使（规权），到决策行为的监督评估（监权），再到决策失误的责任追究（罚权）都有法随行、与法相伴。所以，决策的法治化不同于依法决策，不仅仅是决策前、决策中的要求，而且包括决策后的跟踪反馈评价与责任追究及决策前中后全过程的法律监督，不仅涉及如何依法做一个好决策，更涉及如何执行好决策及决策失误时如何依法追究责任，是一个动态变化的过程。从这个意义上说，其涉及的内容要比依法决策多的多，所以说由“依法决策”到“决策的法治化”是一个进步和升华，而非仅是表述的变化。

行政决策的法治化作为一种决策要求与目标，在当前我国依法治国的大背景下，无论是在法治政府建设的大语境中，还是在政府决策的小语境中，都有其不可替代的自身价值，而这也正是其意义所在。

（一）行政决策的法治化，是建设法治政府的必然要求

法治政府建设的内容主要包括决策的法治化、执行的法治化与监督的法治化三个方面，而决策的法治化又是首要的。因为政府所有的管理服务行为均是从做决定开始的，这种决定表现为政府立法与制定规范性文件两种形式，如果决定本身是不适当的或是错误的，那么基于决定而产生的政府执行行为必然也是不适当的或是错误的，尽管有时执行行为是完全符合程序的。对于政府来说，决策的责任远重于执行的责任，决策之祸也远甚于执行之祸，所以，建设法治政府，首先应规范政府决策决为，行政决策的法治化是建设法治政府的必然要求。

（二）行政决策法治化是行政决策科学化、民主化的保障

决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。①为避免决策者的主观因素对科学因素的排斥，应必须把行政决策中的科学因素用法律的形式固定下来，赋予其法律的强制力，这需要法治化。决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，以实现公共政策的公共性和正义。而实现这一目标最直接、有效的作法莫过于通过良好法律制度固定民主化决策的各项实践做法，并通过国家强制力保证施行，这也需要法治化。

二、行政决策实践中法治化的缺失

如上所述，行政决策需要法治化，但在我国的行政决策实践中，法治化缺失的现象却不容忽视，并由此衍生出来诸多与政府行为有关的消极现象。当前，行政决策法治化的缺失主要表现为四个方面，即决策权限的法治化缺失、决策内容的法治化缺失、决策程序的法治化缺失、决策责任的法治化缺失。

（一）行政决策权限的法治化缺失

决策权限的法治化缺失，首先是违反权限范围，越权决策。任何政府机关在做出行政决策时，必须考虑自己的法定权限范围，而不得超越权限进行决策，否则将导致决策行为的无效。实践中多表现为行政主体越权进行政府立法、制定规范性文件，违法设立行政许可、行政处罚、行政收费等情况。其次是缺乏分权制衡，集权决策。在我国多数地方，从制度层面上，因为对行政决策尤其是重大决策均规定了一定的程序，所以从理论上讲，政府的决策权并不为个别人所掌握。但在事实上则存在着非程序化的决策模式，权力决定决策的现象还比较普遍，决策权往往集中于主要领导人手中，决策的正确与否，过多地依赖于主要领导人个人决策能力高低，极易产生决策失误。

（二）行政决策内容的法治化缺失

决策内容的法治化要求在决策权限范围内，决策内容应符合具体的法律规定和法律的正义性要求，应保证决策的公共性，这是法治政府的应有之义。但在决策实践中，既存在明显违反法律强制规定的显性内容违法，也存在决策内容地方化、部门化、集团化等非公共决策的隐性内容违法，而后者产生的直接原因则是决策行为受到了非公共利益团体的影响。“政府的决策可能会受到外利益团体的影响，导致政策公共性的扭曲，不能正确地发挥维护社会正义的作用。政府的决策还有可能受到自身利益诉求的诱导，导致决策寻租甚至公权剥夺公众的现象。”无论是显性内容违法，还是隐性内容违法，最终都将导致行政决策公共性的丧失，都属于决策内容的非法治化表现。

（三）行政决策程序的法治化缺失

决策程序的法治化缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面，这种缺失表现在行政决策多个程序中，如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序，也表现为程序多个方面，如相关制度缺失、已有制度过于原则、操作性较弱、制度的不统一等，程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式，程序价值无法体现，进而导致决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序，如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序，在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题，导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。又如作为“专家问政”重要尝试的决策咨询论证程序，因为客观上缺乏独立性，主观上缺少道德规范和职业自律，导致“领导先下结论、然后专家论证”的形式主义倾向非常严重。

（四）行政决策责任的法治化缺失

《全面推进依法行政实施纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。责任追究制度是决策后的一个重要环节，其影响力则是可以前溯至决策时，是一种威慑式、警醒式的决策程序保障制度，意义重大。但在实践中，因为担责主体、归责标准及追责时限等关键内容的缺少法律的明确规定，导致不易操作，直接影响了其上述效果的发挥，所以，行政决策责任亦急需法治化。

三、完善行政决策法治化的路径思考

（一）提高领导干部依法决策的意识

领导干部是行政决策的做出者、实施者，在法治政府的大要求之下，要实现决策的法治化，首先得要求领导干部培养依法决策的强烈意识，要求领导干部在依靠自己的知识、经验和魄力进行重大决策时，先要进行一个法律的评价，在不违反实体及程序法律规定的条件下进行决策，培养领导干部“按程序决策”的意识。

（二）加快行政决策的立法进程

行政决策法治化首先应有法可依，其次才是有法必依与严格执法的问题，所以加快行政决策的立法进程就显得尤为重要了。首先，应加快决策权限立法，通过立法明确不同决策主体间的决策权限；其次，应加快决策程序立法，优先制定重要决策环节的程序法，在立法形式上，应优先选择单行立法。再次，应加快重大行政决策立法，其核心内容应包括重大行政决策的范围和重大行政决策的程序两大方面。

（三）完善行政决策的程序保障

行政决策的法治化离不开相关运行机制的保障，决策机制是行政决策沿着法治化轨道顺利运行的载体，同时也构成了行政决策从提出到决定的制度框架。

对于行政决策的合法性审查制度，应按照《关于加强法治政府建设的决定》的要求，将合法性审查程序的先位性及约束力进行制度化，与此相适应，就应健全合法性审查机构，提高审查机构的专业性与权威性，为审查机构配备数量充足的专业人员、设置较高的行政级别、赋于较多、较高的审查权限等。对于行政决策的专家咨询论证制度，则应在专家的遴选、专家的独立性保障制度、专家意见的法律约束力等方面进行完善。对于行政决策的听证制度，应适当扩大听证事项范围、合理确定听证会的举办主体（如可尝试邀请独立的第三方机构充当举办主体）、改进听证代表的产生方式，包括相关群体推选、有关组织推荐和从候选代表库中随机产生等、建立听证意见说明反馈机制等。对于风险评估程序，应尽快对评估事项、评估内容、评估机制、评估方法及评估结果的处理等进行制度规范。对集体讨论决定程序，亦因将《关于加强法治政府建设的决定》所确定的讨论事项、讨论形式、讨论程序及讨论结果等内容进行制度化规范。对于跟踪反馈的决策程序，当前的完善重点应集中三个方面，即建立独立的跟踪反馈评估机构、提高跟踪反馈评估的专业化水平、探索大众化评估的有效方式。

总之，对于决策程序，决策主体应树立慢决策，快执行、难决策，易执行、苦决策，乐执行的行政决策理念，这也是现代公共决策规律。

（四）健全行政决策的法律监督

行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程，而任何权力都应当在监督之下行使，没有监督的权力必然造成专制与腐败，这一点对于行政决策尤其如此。首先，强化权力机关对重大行政决策的监督，加强人大机构对政府重大决策的全过程监督，决策前应报告人大常委会或者由人大常委会审议、决策过程中应由人大代表以适当的方式参与、决策后应向人大党委会备案。其次，将行政决策纳入司法审查的范围，修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围，切实解决行政决策的可诉问题。

（五）强化行政决策的责任追究制度

现代政治学、宪法学理论认为，法治政府应当是责任政府，一个政府对它的施政方针、政策和决定以及它的具体施政措施承担不承担法律责任，是民主政府同专制政府的分水岭。④所以，强化行政决策的责任追究至关重要。

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[关键词]信息资源建设政策信息政策研究进展

[分类号]G203

信息资源建设是国家信息化发展战略的重要内容，而信息资源建设不是一个单纯的技术问题，它需要国家信息政策的指导、调控和规范。目前国内外研究中对“信息资源建设政策”这个概念的使用还不太普遍，但有关信息资源建设政策的理论与实践研究还是相当活跃的。本文在大量文献调查的基础上从4个方面展现20世纪90年代以来国内外信息资源建设政策研究的进展，希望能为我国信息资源建设政策理论和实践的进一步研究提供参考。由于国内外尤其是国外文献中很少出现“信息资源建设政策”这个术语，因此本文在进行文献调查时，对于中文文献主要使用“信息政策”作为题名或关键词检索中国期刊全文数据库，同时也使用“文献信息资源建设”、“数字信息资源建设”等词语检索不同领域的文献，共检索出1288篇文献；而对外文文献则以“informationpolicy”、“collectionde－velopmentpolicy'’为题名或关键词检索LISA数据库，共得到文献370篇，最终根据题目和摘要分别挑选出中文文献142篇、外文文献217篇进行阅读分析。

1文献信息资源建设政策：渐趋稳定但仍受到关注

随着信息技术的发展，数字信息资源的地位日益提高，各国对文献信息资源建设政策的研究相对减少。由于国外尤其是发达国家已经形成比较成熟的文献信息资源建设政策，学者们开始关注政策的实施效果研究。一些学者研究了国家政策法规对信息资源建设政策的影响，如布什政府签署的法律对传统图书馆保藏程序的挑战以及与电子政府相关的部门对政府出版物和信息的影响。国外在政策需求和政策内容方面依然有较多的研究。有的学者研究了制定一部影响信息资源建设的国家信息政策的必要性，并分析了国家信息政策对采访、合作、包装及重新包装、文献和其他图书馆资料组织的影响，呼吁政府建立对信息产业的稳定投资政策。也有学者分析制定图书馆馆藏发展政策的意义，对政策内容和制定方法进行了不同程度的探讨。

国内一些信息资源管理类的专著都论述到了文献信息资源的采集、组织、保存策略，如马费成教授的《信息资源开发与管理》、程焕文教授等著的《信息资源共享》。图书馆藏书发展政策是讨论较多的领域，尤其是纸质馆藏与数字馆藏的协调策略，而肖希明教授的《中国图书馆藏书发展政策研究》一书是迄今为止我国唯一的研究图书馆藏书发展政策问题的专著，是我国藏书发展政策研究最具代表性的成果之一。该书系统研究了图书馆文献采访政策、藏书管理政策的具体内容及拥有与存取关系的处理原则，并且构建了我国图书馆藏书发展政策文件的基本框架，包括图书馆所服务的地区或机构的基本情况、图书馆的任务及藏书现状与发展目标、藏书发展纲要、文献采访的基本原则和方针、各类型文献的选择标准、选书工作的组织与选书者的责任、书刊交换与接受赠书、经费预算、藏书管理及合作藏书与资源共享等内容。另外，还有一些学者综合或单一讨论了图书采访、分类、标引、著录、典藏工作的方法及原则。虽然数字信息资源越来越受到重视，但文献资源建设仍然是图书馆工作的重要内容。如何推动我国图书馆形成稳定的文献资源建设政策，仍需更多学者的关注。

2数字信息资源建设政策：日益受到重视的领域

数字信息资源已成为国家和社会重要的战略性资源，对数字信息资源建设进行政策指导、调控和规范，是数字信息资源建设最重要的保障条件之一。目前国内外对数字信息资源建设政策研究的成果主要有以下几个方面：

2.1网络信息资源建设政策

国外对网络信息资源建设政策的研究比较具体，通常着眼细节。如对在线数据和政府门户立法历史的追溯，讨论其对图书馆、政府部门、商业和机构的影响。有人研究了联邦政府在网络环境下资源配置的5个主要政策领域：获取、安全、隐私、知识产权和记录管理，指出有很多因素影响联邦网站的发展，并建议电子记录管理的要点。有的学者讨论了芬兰、爱尔兰、挪威、瑞典和丹麦网络文献合法保藏立法状况以及出版者对网络文献合法保藏的看法。在网络信息资源建设政策的制定中也需要从网络信息作者和用户的角度分析对网络信息资源组织和保护层次的要求。

国内则主要研究网络信息资源建设政策的内容，较少讨论具体政策。目前已经构建的网络信息资源建设政策体系框架包括网络信息创造和生产政策、网络信息采集政策、网络信息分配政策、网络信息交换政策、网络信息公开政策、网络信息传播政策、网络信息消费政策及网络信息保护政策。也有人提出网上公共信息建设政策应包括网上公共信息建设的鼓励与支持、网上公共信息的权利与利益平衡及网上公共信息的保护三方面内容，并提出了政策评价标准。柯平教授讨论了我国网络信息资源建设政策内容的核心原则，他认为，我国网络信息资源政策一定要确立“信息资源自主”原则，在充分利用网上国外信息资源的同时，大力建设我国的信息资源基地，针对我国数据库规模小、质量低的问题，增加投入建设大规模高质量的网络数据库。特别重要的是，应发展网上中文信息资源，注意网络信息资源的质量。

2.2电子政务和电子商务中的信息资源建设政策

发达国家已经形成了较为完善的电子政务和电子商务信息资源建设政策，电子政务方面如美国的《给信息基础设施特别工作组的GILS报告》、《A－130号通告》、《95－01号公告》、《文书削减法》、《GILSCore款目著录指导方针》等，其中《A－130号通告》――《联邦信息资源的管理》确立了联邦机构收集、处理信息的总体政策指导方针；电子商务方面有《全球电子商务政策框架》、《国际互联网免税法》等。但目前少有人对此进行理论研究。

我国也已经制定了一些电子政务和电子商务方面的信息资源建设政策，如《国家信息化领导小组关于我国电子政务的指导意见》、《关于加强推进企业管理信息化建设的指导意见》等，目前的研究多是关注实际的建设策略，这些将有助于推动政策的稳定和完善。我国电子政务信息资源建设的策略主要有：①制定有利于电子政务信息资源开发利用的政策，从法律法规上打破信息垄断，促进电子政务信息的收集和公开；②改变原有的僵化信息管理体制，发展公用电子政务信息资源库，实现资源共享并推进其价值利用；③真正重视用户的需求，并提供更多的检索途径。政府信息资

源开发利用政策研究课题组在其研究成果中描述了政府信息资源规划的理想模型及可行模型，并分别指出人口数据库、法人数据库、空间地理数据库等各类国家基础数据库的建设政策。另外，基于电子政务的信息资源整合模型及整合策略也是学者探讨的对象。企业在电子商务环境下的信息资源可以分为面向客户的信息资源、面向合作伙伴的信息资源、企业内部的信息资源和面向社会的信息资源，对它们应当采取具有针对性的不同的管理策略。

2.3图书馆数字信息资源建设政策

发达国家图书馆对数字信息资源建设十分重视，已经制定了较为系统的数字信息资源建设政策。目前这方面的研究更加关注某些具体情况，如对特殊类型图书馆的信息资源建设政策进行研究。图书馆馆藏越来越成为印刷型与数字资源相结合的复合型馆藏，今天的复合型图书馆仍然需要制定馆藏发展政策。如有人为法律图书馆电子资源发展政策的制定提供指导，澄清了资源采访中包括认证在内的一些问题。学术和研究图书馆同样需要制定针对电子信息资源的政策，包括电子资源的采访、获取、选择、保护策略，以及对是否实施数字化或者合并传统印刷型和数字型资源进行指导。

我国目前还缺少真正的图书馆数字信息资源建设政策，国内学者大多只是对图书馆数字信息资源建设政策的某一方面加以探讨，较少对其进行全面研究。目前的局部探讨以资源采访方面的研究成果居多，包括电子资源的选购原则、选购途径和工具、选购程序、许可协议的签署和电子资源评价标准及发展模式等问题。有人专门研究了数字馆藏管理政策，并指出其内容包括数字馆藏组织政策、存储和访问资源政策、馆藏数字资源保护政策、数字资源保藏政策。在资源长期保存方面，有的学者提出图书馆数字资源长期存取的策略：借鉴网络存储服务提供商的技术方法，建立起图书馆间数字资源的联保式存储管理机制，或建立全国性和地区性数字资源存储管理中心，形成各数字资源存储中心对数字信息的网络化存储、备份联保机制，建立起真正安全的数字资源存储与信息服务保障体系。一些学者研究了电子馆藏的评估问题，提出评估内容应包括电子资源的数量、电子馆藏的质量、电子馆藏的体系结构、电子资源的利用和成本效益分析。到目前为止，只有索传军教授撰文全面研究了数字馆藏发展政策的含义和作用、影响政策制定的因素、政策框架及政策主要内容，其政策框架中的各项具体政策包括馆藏采访政策、经费分配政策、馆藏发展纲要、馆藏管理政策、馆藏保藏政策、馆藏评价政策、合作馆藏和共建共享政策。

2.4信息安全政策

在数字信息资源为人们带来方便的同时，信息安全问题也日益突出，各国纷纷制定政策以规范和控制信息安全。目前国外的研究已不局限于理论探讨，而是从技术、政策效果等领域研究信息安全。有人重点讨论了美国和欧盟的数据保护政策及其不同所引发的问题。我国对此研究较少，但已提出信息安全及保密政策的内容应包括政府信息资源保密政策、保障个人隐私政策、信息系统和信息网络安全政策、信息内容安全政策、知识产权法规政策、跨国数据流控制与管理政策。对信息安全政策的讨论有待进一步深入。

总的来说，国外对此领域的研究更多关注某些具体细节的政策指导，更具针对性。我国对数字信息资源建设政策的研究还处于起步阶段，多是对政策内容的理论探讨，较少去评价政策实施。因此，我国在加强政策制定的同时，也应重视对政策实施效果的研究。

3信息资源共建共享政策：理论和实践都亟待完善

3.1信息资源共建共享政策内容与体系

信息资源共建共享是国家信息化发展战略的重要目标，而实现信息资源共建共享最重要的保障条件之一则是政策保障，它包括信息资源宏观布局政策、信息资源协调采购政策、书目信息资源共建共享政策、文献传递政策、信息资源公共获取政策等。总体来说，国外对信息资源共建共享政策的研究主要集中在公益信息领域，注重政策的建设和评估。在书目信息政策方面，匈牙利国家书目信息系统计划确立了明确的指导原则、任务及必要的技术支持。有的学者评估了国会图书馆倡导的国家联合编目计划，发现一些和预期相反的结果，为图书馆信息政策的制定提供了建议。信息资源公共获取越来越受到重视，Michael等回顾了欧洲的公共信息获取政策以及开放存取政策、公众和商业对公共信息的获取权利与公共信息对经济和社会的成本效益的评价之间存在的争论。

国内对信息资源共建共享政策也进行了较多的研究，有人曾经提出制定一部统一的信息资源共建共享政策，但有的学者认为这是不现实的，我们要做的是在多部法律中包含有关文献资源共享的内容，从而形成一个较为完善的文献资源共享法规体系，这个法规体系的大体框架是：图书馆法、情报工作法规、出版法、书目工作法规、标准化法规、信息法、知识产权法规。

3.2各领域信息资源共建共享政策的研究

我国学者目前的研究更多的是关注不同领域的信息资源共建共享政策，如在地理信息共享方面，提出国家应当根据一定的指导思想和基本原则制定地理信息共享政策，地理信息共享政策包括信息投资政策、经营政策、价格政策、保密安全政策、公开政策等10项内容。在医学信息共享方面，有学者提出应制定诸如“医学信息网络规程”、“医学信息网络服务公约”、“医学信息资源共享协议”、“信息传递中的标准化、规范化”以及“信息保密、安全规程”之类的规章制度，作为促进我国医学信息资源共享体系建立和进一步完善的最基本的政策保障。在政府信息共享方面，由于政府信息资源建设存在着“信息共享差”的问题，我们应当：①制定统一的数据共享标准；加强政务信息资源开发利用；②明确信息资源共享管理和使用的责任、权利和义务；③统一规划、分布实施；④培养电子政务复合型人才；⑤探索设立政府CD(首席信息官员)。还有人探讨了我国电子政务信息资源共建共享的4种模式：①区域性系统内信息资源共建共享；②全国性系统内信息资源共建共享；③区域性跨系统信息资源共建共享；⑧全国性跨系统信息资源共建共享，认为我国现阶段应采取全国性系统内共建共享和地区性跨系统共建共享相结合的模式。在图书馆信息共享方面，电子资源的集团采购是近年来研究的热点。目前我国已经开展了一些信息资源共建共享的实践活动，但较少对实际效果进行评价。另外，信息资源共建共享的难点在于参与各方利益的平衡，这个问题的解决也需要信息政策的引导。

4信息技术与标准化政策：针对性研究需要加强

信息技术与标准化是信息资源建设重要的前提条件，因此信息资源建设政策应当包含信息技术与标准化政策的内容。美国的一些信息技术支持政策，如1993年的《政府行为和结果法案》、1995年的《文书削减法》、1996年的《克林格－考恩法》及《13011号行政令》等，是对信息资源管理有重要影响的立法，有学者在战略信息管理的框架内评价了这些政策的效用性。另外有些学者研究了具体领域的信息技术与标准化政策。如对国家计算机政策概念的主要特点的探讨，该政策用于解决以下问题：信息资源获取、信息资源发展、信息技术继续教育系统的建立、版权和数据保护、信息市场的发展等。一些作者讨论了互操作、开放存取系统、信息处理过程等方面的技术标准问题，建议制定完备的信息技术标准政策。

国内学者注重在国家信息政策的框架内讨论信息技术政策，如黄先蓉认为信息技术政策与法规是信息政策的第二层次信息资源政策与法规的组成部分。廖声立在讨论信息政策的研究内容时，认为信息资源保障政策包括信息基础设施建设政策，信息交流与合作政策包括信息技术及信息标准统一指导政策。查先进指出国家信息技术政策的内容框架应包括信息基础设施政策、信息技术的开发和引进政策、信息技术标准化政策、信息技术利益分配和平衡政策、信息技术人才的培养和选拔政策、其他信息技术安全等政策。信息技术标准又包括信息技术术语标准化、信息表达标准化、汉字信息处理技术标准化、媒体标准化、软件工程标准化、数据库标准化、网络通信标准化、电子数据交换标准化等内容。在信息标准化政策方面，分别有学者探讨了农业信息标准政策、电子政务信息标准化体系、书目信息标准化政策的相关内容。但从国内外研究现状来看，目前还缺少有针对性地从信息资源建设角度讨论信息技术与标准化政策问题，对信息资源建设一些前沿技术标准的探讨，例如互操作、开放存取等方面的技术及标准的研究还亟待加强。

政策法规论文范文篇3

关键词：理论联系实际政策制定内在机理操作者研究者

理论联系实际是原则，也是方法。然而，邓小平认为理论联系实际“只是一个原则，原则的运用还会遇到许多具体问题。……根据我们的经验，普遍真理与具体实际，二者结合很不容易”。对此学者们都有过研究、讨论和体会，有人从哲学角度研究命题的内涵、真谛；有人从思维科学角度探究命题的思维机制；有人从思想方法论的角度分析命题的基本要求；有人从操作层面上讨论命题的途径和方法；有人从实际工作角度谈论对命题的经验和体会等等。但是这些研究仍未能说明理论与实际实现有机联系的内在机理。基于此，本文从政策制定的视角对理论联系实际的内在机理进行探讨，以期对此研究有所拓展。

政策是把理论引向实际的操作者

理论联系实际的逻辑起点应当是从实际开始。能不能从理论开始呢？不能。因为理论作为系统的理性认识，是对某一事物的本质和规律的抽象概括，它对主体开展科学的实践具有指导的功能，但这种指导是方向性的而不具有直接性。如果可以从理论开始，就意味着让理论去直接规范主体的实践行为，这样很容易使主体陷入理论“教条”。因此，在如何学习和对待理论的问题上才特别强调主体要着眼于理论的运用，要把思维指向实际。那么，怎样使主体避免陷入理论“教条”，把理论引向实际呢？从政策科学看，理论必须通过具有“法则性”特征的政策作为中介，才能发挥对实践的指导功能。政策既是理论的具体化、规范化和实践化，又是实践经验的原则化。政策的实践性、可操作性、问题指向性决定了政策是把理论引向实际的操作者。

（一）政策的实践性

政策的实践性，表现在政策的制定源自实践的诉求，政策的效果要靠实践检测。一般来讲，政策研制的初衷就是要付诸实施的，其研制的全过程都是在设计如何付诸实施，怎样实施更好。政策的这一实践性特点使得研制政策的主体在认识上不可能困顿于既有的理论框架之中，必然要把思维指向实践，把理论的主张、观点放在政策研制中加以辨析、论证试验和转化。政策只有通过实践才能实现其目标和功能。政策实践是政策的执行和实施，其重要性要比政策制定更为重要，它决定了政策目标能否实现以及实现的程度和范围，也是检验政策正确与否的重要途径。

（二）政策的可操作性

“政策的可操作性，是指政策所确立的活动目标和所有行为方式、步骤均可以直接用于实践操作，并能借助于一定技术手段从质和量两个方面加以验证。”理论的内容是对事物本质和规律的反映，它是超越具体对象的科学抽象，反映着事物或现象之间本质、必然和普遍的联系，无法直接用于具体的实践操作。可操作性是政策与理论的实质区别，只有通过政策等中介手段才能将理论与实际有机链接起来。政策是根据具体的实际将理论转化为可操作的理性认识，政策所规定的行为应是可执行的行为。因此，不能将政策局限于纯理论，呈现不可操作性状况，要实现政策的目的，需从逻辑严密的角度出发，提供一套能够实现其特定目的的框架思路、步骤、方法、原则等具体的操作性内容。可见，政策的可操作性如何，决定着理论能否在特定问题的政策研究和政策制定中实际地广泛接受和运用。因此，理论只有转化为可供操作的政策，才能有效地用于指导实践。

（三）政策的问题指向性

政策的问题指向性，即政策是来解决实际问题的。政策问题是政策产生的根源，政策作为一种社会现象，就其政策方案来说，政策是将一般理论指向实际的问题；就政策本身来说，政策不是一个孤立的政策文本，而是一个由政策制定、政策执行、政策评估、政策调整、政策终结等一系列环节构成的动态过程。每项政策的产生都要以解决的问题为前提，都以有效地解决问题为最终目的。理论的抽象性使得它不能直接作用于实际，需要转换为有实际问题指向的政策才能发挥作用。理论联系实际就是要在联系实际过程别强化实际问题意识。政策因问题而存在、发展、运动。这就使得政策主体将理论与实际相结合时，思维不会停留在理论的框架中，而始终指向问题，即实际。因此，研究和解决实际问题，是政策制定的目标，是衡量政策正确与否的标准，是贯彻理论联系实际的关键。由此而言，政策是将理论引向实际的操作者。

政策是对实际问题进行理论思维的研究者

政策的制定始终是面对实际问题的，政策中的实际问题不是描述性的陈述，而是对实际问题的理性认识。所以，在如何对待实际问题上才特别强调主体要着眼于对实际问题的理论思考，着眼于新的实践和新的发展。制定政策必须分析实际，分析实际必须运用理论的思维方法。政策的理论性、价值取向性、行为准则性决定了政策是对实际进行理论思维的研究者。

（一）政策的理论性

政策的理论性首先指政策制定过程中政策主体受制于其所具有的理论背景或理论图示；其次是指政策主体运用一定的理论和方法来制定政策，其中最主要的是政策主体对实际问题的理论分析；再次是指政策文本中所蕴含的或者展现着某一理论的思维理念。政策活动从一开始规划设计时就存在着政策制定者的理性思考，政策理性认识活动贯穿于政策活动全过程，政策制定者运用自己的理论能够预见政策活动的进程和结果。政策制定是政策制定者对实际问题进行理性思维的结果，是从具体到抽象的过程。政策执行是对实际问题进行的理论思维过程和成果的正确与否的检验，是对原政策进行再认识、再思维的过程。政策制定者把一定理论看作达到政策目的的有效手段。此外，政策文本本身包含政策制定者运用的某些理论价值观念，它为决策者提供了一个解决实际问题的根本指导思想和基本的理论依据。正如美国经济政策学家丹尼尔•W•布罗姆利所言：“在政策科学领域中的经济学家首先必须探寻（或决定）那些受政策影响的人的目标——这是需要最大程度客观的活动——然后客观地利用理论来指出哪种方式能使完成这些目标的可能性变得最大”。

（二）政策的价值取向性

“政策的价值取向性是指政策与价值观密切相关。这是因为，政策必然涉及预期的目标是什么、鼓励采取什么行动去实现目标、惩罚哪些危及实现目标的行动等问题，回答这些问题都受价值观的指导。”价值取向不同，政策目标制定和政策执行方向便不同。政策制定者的偏好、个人愿望和目标，政策过程中的公正、公平和合理的价值要求及政策决策过程中涉及的社会价值和社会目标都会影响政策的制定。在一定意义上讲，政策本质上是关于社会价值的一种权威性的分配，具体则表现为制定者选择作为或不作为的行为，它本身就是一种价值选择。从政策过程来看，价值观的影响渗透到政策过程的各个环节之中。政策价值取向性在政策过程中对目标的确立、方案的选择、价值的判断方面起着重要的作用。政策制定的目的在于及时和有效地解决社会问题。能否将实际问题建构为政策问题，关键在于此实际问题是否与政策制定者所认定的价值标准相契合。政策主体以一定的价值观或价值尺度去考量某一实际问题，认清要解决实际问题所涉及的各种利害关系，进而形成解决问题的政策目标和方案。

（三）政策的行为准则性

政策的行为准则性，指“政策是政党和国家在一定历史时期为实现一定的目标而规定的行为准则和行动指南”。政策是理论指导实践的活动准则，如果说理论的本质是描述对象“是什么”，那么政策的本质则说明“如何做”。政策是社会群体的“行为准则或行为规范”，政策是为了解决实际中各种利益冲突，平衡各利益团体之间利益而制定的具有普遍约束力的行为准则，它是在解决实际问题的过程中产生的对个体的行为具有约束性和强制性的规则。政策属于活动规则的范畴，它一方面具有规则的指令性特点，强制人们贯彻执行，起着规范人的行为的作用；另一方面，政策的内容必须是可执行的行为，也就是可以直接用来指导人的实践操作。政策作为一种活动规则，是针对多数人和普遍性问题制定的，是要求社会成员普遍遵守的行为规范，它在调控整体社会实践过程中必然发挥着重要作用。

政策是理论与实际实现有机联系的成果呈现方式

相对于理论而言，政策是实际，是理论思维化了的实际。相对于实际而言，政策是理论，是可直接进入实践领域的理论，针对解决实际问题的具有可操作性的理论，它比理论更接近于实践，与实践衔接得更紧密，对实践的指导作用更直接。政策的中介性使得政策成为理论与实际联结的成果呈现方式。

政策的中介性指政策具有把理论与实际联结起来的中介特性。“从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论联系实践的中间环节，因而具有理论与实践的二重特征。”“理论指导实践要以政策为中介，这是由理论和政策各自的特点决定的。”理论作为理性认识，反映事物的本质和规律，对实践不具有直接的操作性。理论必须通过具有实际特征的政策作为中介，才能发挥对实践的指导功能。政策是具有可操作性的理论，政策作为人们行为的准则，它舍弃了抽象的理论思维过程，舍弃了许多逻辑的演绎、归纳、推理和论证，直接告诉人们行动的原则、方法和途径。政策既是实践经验的原则化，也是基本理论的具体化。理论作为理性认识，反映事物的本质和规律，对主体实践行为只具有方向性而不具有直接调控性。政策作为指导人们行动的准则，虽然属于意识范畴，但它根源于客观事物及其发展规律。政策作为理论指导和与客观实际相结合的载体，应该是理论指导和客观实际的统一。

政策是理论与实际不可或缺的联系纽带和中介。政策作为居于两者之间的中介，则既要符合理论的普遍性要求，又要符合实际的特殊性要求。政策的中介性包含两层含义：一是政策具有理论性，而且越是高等级的政策就越是接近理论。虽然政策不具备抽象推理的理论形态，但它是对实践经验的总结，是实践经验的原则化和理论的具体化、操作化；二是政策具有实践性，而且越是低等级的政策越是接近于实践。政策的实施则完全属于一种实践活动，是理性的实践或实践的理性化。在理论通过政策作用于实践的同时，意味着实践亦在通过政策作用于理论。在“实践—认识—再实践—再认识”的循环中，通过政策中介这个支点，把实现理论和形成理论有机地统一起来。

参考文献：

1.杨晓伟.论政策是理论与实践的中介.晋阳学刊，1999（5）

2.丹尼尔•W•布罗姆利，陈郁等译.经济利益与经济制度—公共政策的理论基础[M].上海三联书店、上海人民出版社，1999

3.张尚仁.论政策的特性与本质.云南社会科学，2003（6）

4.钮菊生.公共政策分析[M].上海三联书店，1999