反恐相关法律法规范例(3篇)
反恐相关法律法规范文
一,恐怖主义的定义及其争论
(一)各种关于恐怖主义的定义
由国际联盟主持制订的1937年《防止和惩处恐怖主义公约》是国际社会所制订的第一个针对恐怖主义的专门公约。公约的第1条第2款将恐怖主义定义为:针对一个国家所进行的犯罪行为;该行为意在或者是用来在某些特定人、某一部分人或公众当中制造恐怖。这是国际社会就如何定义恐怖主义所作的第一次尝试。
此后,针对武装冲突中所发生的恐怖主义活动,1949年的日内瓦4公约以及1977年针对公约的2个补充议定书从国际人道法的角度做出了规定。
在上述日内瓦公约和议定书中,有两个基本标准用于区分合法与非法的作战手段因而与禁止恐怖主义有关。第一个标准与从事暴力行为的人员的身份有关:一方武装力量的成员有权利直接参与敌对行动。其他任何人都不具有这项权利,如果他们仍然诉诸暴力,则违反了法律,他们的行为可能构成恐怖主义。
另一个标准是由有关保护特定类型人员的规则和在武装冲突中的作战手段或方式的规则而来。为了合法,在武装行动中使用暴力必须尊重战争法所施加的限制。因此,即使是可以合法使用暴力的武装力量的成员,如果违反战争法,也可能成为恐怖分子。
有关战时平民保护的日内瓦第4公约指出;任何受保护人员不应因其未曾从事的违法行为受到惩罚。集体惩罚以及所有类似的凌辱或恐怖主义措施都是被禁止的。该公约第33条还禁止对受保护人员及其财产的劫夺或报复。第34条增加了:“禁止劫持人质”。
作为对这些规定的改进和补充,有关国际武装冲突的1977年第一议定书在第51条第2款中规定:群体的平民以及单独的平民不应成为攻击的对象。禁止主要目的是为了在平民中散布恐怖的行动或暴力威胁。
冷战期间,在两个超级大国核威慑平衡的恐怖阴影中,特殊性的作战手段,甚至包括恐怖主义对某些国家和准国家组织(如民族解放运动组织)成为一个越来越具有吸引力的政策工具。这类工具成本低,相对而言风险也比较小,而就对削弱对方,渗透甚至控制对方而言,这些方法却可能获得很高的回报。而且,相比常规战争而言,这种方式在防止事态恶化方面,成本更低,风险更小。国家支持的国际恐怖主义对其背后的支持者而言,更具吸引力,因为这类活动可以秘密进行,如果被发觉了,有关的国家可以轻易的否认可能存在的任何联系。
但是,“恐怖主义”这一用语显然被滥用了,许多国家的政府将“恐怖主义”一词随便用于谴责不仅是真正的恐怖主义,同时也用于他们不喜欢的合法的民族解放运动。正如Beres所言:“美国将任何针对亲苏政权的反政府武装定性为合法的,不管反政府武装在其反政府活动中采用了什么手段。相反,任何针对亲美政权的反叛活动都被自动的定性为恐怖主义。而苏联领导人则认为美国在使用”恐怖主义“一词诬蔑苏联所认为的争取民族自决和人权的合法运动。”
因此,是将非洲人国民大会或巴勒斯坦解放组织视为争取民族自决民族的合法代表还是视为恐怖组织,并不看重这些组织为了实现自己的目标所采用的手段或方式。而是完全出于政治考虑,而这些考虑中反映的是特定的意识形态倾向和国家的私利。
另一方面,国际恐怖主义活动的频繁发生,尤其是重大恐怖主义活动的发生,如1972年发生的针对参加奥运会的以色列选手的恐怖行为,使得国际社会切实感到对付国际恐怖主义的必要性。在这种背景下,1972年12月18日联合国大会通过了对付恐怖主义的3034号决议,开始介入防止和消除国际恐怖主义的国际努力。但是,自那时以来,由于各国在所处地位、政治立场和利害关系相差很大,出发点和目标不尽一致,国际社会一直未能就“国际恐怖主义”一词的含义达成普遍一致的看法,也未能就预防恐怖主义暴力行为的有害表现所必需的措施共同取得充分的一般意见。
联合国国际法委员会制定的“危害人类和平与安全治罪法草案”1991年文本的第24条对恐怖主义作了如下规定:“代表一国或受其指使的个人从事或命令从事下列行为:进行、组织、协助、资助、鼓动或纵容反对其它国家的,以人员或财产和类似性质的事物为对象的活动,以在某些公共人物、某一类人、或公众中制造恐怖。”
上述该24条只适用于国家代表,或受国家指使的人员所从事的恐怖活动,而不适用于一般的个人。第24条的假设前提是由国家支持的恐怖主义威胁更大,因此只有这种更为严重的形式应被定性为“危害人类和平和安全的”的犯罪。可以仰仗国家支持的恐怖组织在进行跨国恐怖活动的时候确实有着更大的能量。一个国家可以以非官方的方式给予恐怖分子假护照,并帮助其逃避有关国家的检查。另外,国家可能滥用外交地位、特权或豁免。给予有关人员以外交护照以支持位于国外的恐怖组织。
在对1991年文本的审议过程中,好几个国家的政府认为该24条的有关规定未能满足就实现国际刑法的目的所必需的确切性。
澳大利亚政府认为,有关国际恐怖主义的定义未能明确提及“暴力”,而这使得规定并不清晰,就规定此种理解,连进行威胁性的宣传也可以被认定为恐怖主义。而俄罗斯、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、巴拉圭、瑞典和英国的政府又认为规定过于狭窄,因为定义只涉及国家,而私人所从事的恐怖主义活动同样可以威胁人类和平和安全。荷兰政府则认为就国际刑法的目的而言,规定过于模糊。
这种对恐怖主义定义的不同看法,即使在国家的内部也可能存在。例如美国在反恐怖主义活动方面的实施部门主要涉及国务院,联邦调查局和国防部。而这三个部门各自都有着对恐怖主义或国际恐怖主义的定义。
联邦调查局是这样定义恐怖主义的:对人员或财产非法使用武力或暴力以强迫或恐吓政府,民众或其组成机构或部分以实现其政治或社会目标。而国际恐怖主义则是指与外国国家或政府有着一定关系的组织或个人(或者这些组织或个人的活动跨越了国家边界)针对人员或财产非法使用武力或暴力以恐吓或胁迫政府或民众,以实现其政治或社会目标。
在美国法典第22部分第256条第f款d项中,美国国务院是这样定义恐怖主义和国际恐怖主义的:恐怖主义指由准国家组织或秘密组织针对非战斗目标所犯下的有计划的,具有政治动机的暴力活动,其通常是为了对周围的人施加影响。国际恐怖主义是指涉及一个以上国家的公民或领域的恐怖主义。
美国国防部是这样定义恐怖主义的:对个人或财产非法使用(或威胁使用)武力或暴力,以恐吓或强迫政府或社会,经常被用于实现政治、宗教或意识形态方面的目的。
综上所述,就目前的情况而言,不管是条约法还是习惯法都未就“恐怖主义”的定义提供一个完整的概念。正如有的学者所指出的:考察目前人们所实际使用的众多“标准”定义,我们可以发现这些定义对学者或政策实施者而言,并不具有多少操作性。这一用语已变得如此的宽泛和模糊,以至把最具争议的一些情形也包括在内。
(二)恐怖主义的构成要素
而韩国学者柳炳华则认为国际恐怖主义具有以下几个要素:(1)使用恐怖主义的的手段,即使用暴力或暴力威胁;(2)具有恐怖主义的动机,即具有政治性的目的,要求修改特定政策或中止特定状态;(3)具有国际性,即直接涉及两个以上国家的国民、或者恐怖分子不具有罪行发生地国国籍。
RobertA.Friedlander认为判别某种情形是否属于国际恐怖主义有以下标准:恐怖性暴力,不管是国际性的还是跨国性的,必须至少包括以下要素的一项:(1)有关的活动或一系列的活动必须在一个以上的国家发生;(2)有关的活动或一系列的活动必须涉及一个以上国家的公民;(3)有关的活动或一系列的活动必须针对受国际保护的人员;(4)有关的活动或一系列活动必须发生在国家的专属管辖之外;(5)有关的活动或一系列活动必须针对受国际保护的财产。如果有关的活动具备了一个或一个以上的这些要素,则将不再仅仅是普通的刑事犯罪而是涉及国际公共秩序的国际犯罪。
美国在向国际恐怖主义委员会提出的“防止及惩处国际恐怖主义公约草案”针对国际恐怖主义的国际性指出,在罪犯的国籍国、罪行发生地国、犯罪结果发生地过、犯罪指向的目标国和受害人所属国等五个要素中,如果涉及不同的国家,即认为是属于国际恐怖主义。
(三)现阶段对恐怖主义作出统一定义的难度
就概念而言,现阶段有关国际恐怖主义的法律含义是模糊的,首先,在与国际恐怖主义有关的国际法律文件,特别是联合国已有的法律文件中缺乏有关恐怖主义的定义性说明。其次,有关国际恐怖主义的含义,主要集中在学者们的讨论中,而这些看法中突出表现的是恐怖主义所具有的政治动机或目的,而对它的具体表现形式往往含糊其辞。而作为法律概念,尤其是涉及国际刑法的概念,尤其需要清晰明确的表述。而对动机或目的的强调则涉及另外一个重要的问题,即在确定国际恐怖主义活动的可罚性时,是否应考虑到有关行为的动机。
这种情况使得从法律实施的角度要对国际恐怖主义有一明确的定义变得十分困难。从国内法的角度来讲,把恐怖主义单单作为一种罪名加以规定罕见出现。而恐怖主义的行为动机更是超出了普通刑法对犯罪行为动机的理解。动机、目的对恐怖主义的划分归类方面具有显着意义,关系到如何确定某个行为的性质。但是在定罪方面却不应作为要件。
法律概念是法律制度中用来对社会生活中多种现象和事件进行分类的专门观念。在法律制度领域,法律概念以一种简略的方式对那些具有相同或共同要素的典型情形进行辨识。由于法律的首要目的之一就是将人的行为置于某些规范标准的支配之下。又由于不对某一特定标准所旨在适用于的行为种类加以划分就无法确立规范标准。而不完成分类这一首要任务,法律制度就不可能创制出任何会得到公认的审判和诉讼方式。更直接的针对国际反恐怖主义行动而言,国际反恐怖主义行动能否成功,取决于国际合作,而国际合作的效率在很大程度上取决于在共同定义上的一致。
运用法律概念对具体情形进行解释和分类是法律实践的必经阶段。为此目的,法律的实施者必须在某一时期内有大致相同的意见。考察在国际恐怖主义的定义问题上所发生的争议,人们难以发现这种一致。这也表明针对国际恐怖主义尚未形成明确的法律概念,这也可以用来证明在国际反恐怖主义方面尚未形成一个成形的国际法律制度体系。因此,当各国用一种国际法的眼光来看待当前的国际反恐怖主义行动时,会发现其把现代的国际法律体系的缺陷和弱点暴露无遗。
正如当前国际反恐怖主义实践的发展所显示的,许多国家已经认识到打击恐怖主义亟需有效的国际合作。在恐怖主义的威胁面前,所有国家都是脆弱的,然而由于恐怖主义活动所涉及的政治性,许多国家不愿支持在国际法内针对恐怖主义就确立个人的刑事责任取得卓有成效的进展,除非首先确定“恐怖主义”的法律定义.只要没有完整的多边协定对“恐怖主义”进行定义,则在国际层面这一问题将可能仍然无法得到解决。
事实上,一定要为国际恐怖主义确定一个明确的定义在国际立法技术上是困难的,对打击国际恐怖主义也没有多少直接的好处。而提及国际恐怖主义的意义更多的是在增强推动有关国际立法、在打击相关国际恐怖主义活动的国际合作所需要的政治氛围和舆论导向上。
(四)关于恐怖主义定义的新发展
针对国际恐怖主义活动这一国际犯罪,有关国际恐怖主义活动的法律概念应反映犯罪构成的基本要素。国际犯罪构成是指国际刑法所规定的决定行为的严重国际危害性而为该行为构成国际犯罪所必须具备的客观要件和主观要件的有机统一。作为法律概念,国际恐怖主义活动的定义应体现这一特点。而当前争议主要集中在行为的主观要件方面,即行为人的主观心理状态出了蓄意,明知或轻率过失外,是否还需要考虑行为目的。相关的立法则着重从国际恐怖主义活动的客观方面,从行为的表现形式来确定要加以惩罚的国际恐怖主义活动。作为一个犯罪构成要件,恐怖主义活动把犯罪构成的各个要件有机的联系在一起,从而最容易认定其在国际犯罪中核心地位,是对其定罪量刑的客观依据。
考察有关针对恐怖主义及其相关问题的国际公约和文件,可以发现,这些公约中缺乏对一般恐怖主义定义的规定,往往是对特定的“恐怖主义罪行”加以规定。联合国通过了一系列的公约禁止:劫机;危害民用航运安全的非法行为;针对受国际保护人员的犯罪;劫持人质;危害海运安全的非法行为;危害海上固定平台(如石油钻井)安全的非法行为;恐怖爆炸行为;为恐怖主义提供资金融通。这些公约都与非常确定的情形或场所相关。
从国际上已有的针对国际恐怖主义的公约,协定,议定书,决议来看,现在的趋势是不去关注行为的动机,而是从行为的方式及其所造成的后果来认定应该予以防止和惩罚的某些具体行为。
1994年,联合国大会通过了49/60号有关消除国际恐怖主义的措施的决议,特别谴责了基于“政治、思想、意识形态、种族、民族、宗教或其它任何理由从事恐怖主义活动”。1995年11月11日联合国大会通过了第53号决议,名为“消除恐怖主义的措施”,该决议谈到了需要进一步的国际合作以和恐怖主义作斗争。“重申具有政治性目的意在或用以使公众,一部分人或某些特定的人处于恐惧之中的犯罪行为在任何情形下都是非正义的。不管是出于政治的、思想的、意识形态的、种族的、民族的、宗教的、或任何其它性质的用来使其正当化的考虑。”
这也影响了国家的立法。例如,中国1979年《刑法》在反革命罪一章中规定有以反革命为目的的劫持飞机罪,其主观方面规定有特定的犯罪意图(以反革命为目的)。到了1992年中国全国人大常委会通过的《关于惩治劫持航空器犯罪分子的决定》,对刑法有关条款做出了修改,删除了“以反革命为目的”的构成要件。
二,打击恐怖主义的对策
(一)、有关打击恐怖主义的国际合作
目前,在世界各地,有关打击恐怖主义的国际合作得到迅速推进。具体而言,可分为两个部分,从参与主体来看,不仅有各国之间包含了国际组织所做出的努力;而从合作形式来看,主要是对于恐怖组织活动信息的交换以及国际司法协作。
1、全球性和区域性国际组织所作的工作
(1)区域性与次区域性国际组织
在这方面较早起步的有美洲国家组织1971年在华盛顿达成的《关于防止与惩治恐怖主义公约》,1977年欧洲理事会倡导制定的《打击恐怖主义的欧洲公约》。此外,世界各地近期以来也在反恐怖这方面进行了有效的相关立法工作。这其中有南亚地区合作组织。1985年在达卡峰会上,该组织成员国领导人认识到恐怖主义对地区安全与稳定所带来的严重问题。其后1986年在班加罗尔峰会上,各国领导人更进一步就开展防止和消灭恐怖主义的地区合作达成共识。1987年各国领导人在加德满都共同签署了《打击恐怖主义的地区公约》。而在原苏联境内,原先的各加盟共和国1999年也在明斯克达成了《在独联体成员国之间开展合作以打击恐怖主义的公约》。在非洲,非洲统一组织1999年在阿尔及尔通过了《防止与打击恐怖主义公约》。另外,阿拉伯国家联盟1998年在开罗会议上通过了《打击恐怖主义的阿拉伯公约》。伊斯兰大会组织1999年也通过了《打击国际恐怖主义公约》。2001年6月,在上海合作组织成立会议上通过了《反对恐怖主义、分裂主义、极端主义公约》。
(2)联合国及其各个机构
联合国大会1994年第49/60号决议附件《关于消除国际恐怖主义的措施的宣言》第10条规定了联合国秘书长在采取实际措施以推进国际反恐合作方面的相关职责。(1)在从相关公约的保存方和成员国那里获取的资料的基础上,收集有关现存的涉及国际恐怖主义的多边、区域和双边条约地位及执行情况的信息,也包括恐怖事件及刑事控诉和判决的信息。(2)在从成员国获取的资料的基础上,汇集关于防止和打击各种形式的国际恐怖主义的国内法律和条例的摘要介绍。(3)对现存的有关国际恐怖主义的国际法律文件进行分析与评价,以便协助各国确定还未被现存公约覆盖的领域,并进一步发展出一个针对国际恐怖主义的综合性的条约法律框架。(4)在各国组织有关打击与国际恐怖主义有关的犯罪的机构和培训课程方面,对在联合国体制内提供有关协助的可行性进行评价。
联合国安理会1999年的第1269号决议主要内容就是在打击国际恐怖主义方面的国际合作问题,其中强调了联合国在促进这种国际合作中的主要作用,同时呼吁各国通过双边或多边条约加强在打击国际恐怖主义方面的合作,防止和打击在其境内为恐怖主义行动进行准备和融资的行为,确保对恐怖事件制造者进行抓捕、起诉或引渡,避免给予恐怖分子以受庇护地位,交换信息和在行政司法方面加强合作以杜绝恐怖行为。在2001年的安理会第1373号决议中,由于出现了新的形势,安理会着重强调了对于恐怖活动资金来源和人员及武器装备供给方面的打击,要求冻结所有与恐怖主义活动有关的资金及其他金融财产,加强边境控制,防止恐怖分子流入一国境内或通过该国窜入他国境内。可以看到,这些措施都是针对恐怖主义活动的人力和资金的来源,也就是恐怖主义得以发展的后备力量,因而如果各国能够有效地将这些措施推行下去,相信恐怖主义的势力必然会受到重大打击。值得一提的是,目前的国际公约远远未能达到囊括各种恐怖主义罪行的程度,所以,国际习惯法还是能继续发挥很大的作用。
2、有关恐怖主义活动的信息交换与国际司法协作
(1)相关信息的交换与共享
1994年联合国大会《关于消除国际恐怖主义的措施的宣言》强调了各国应对有关防止和打击恐怖主义的信息交换实行机制化。而在众多的反对恐怖主义的公约中,这一内容往往也成为公约首先要加以规范调整的。《制止危及海上航行安全非法行为的公约》中第13条第1款b项、《打击恐怖爆炸的国际公约》第15条b项就有关于缔约国这方面义务的规定。在安理会的上述第1373号决议中,它再次呼吁各国应加强和加快行动信息的交换,特别是有关恐怖分子或恐怖网络行动的信息、伪造或错误的旅行文件、携带上交通工具的武器、炸药或敏感材料、恐怖组织使用的通讯技术以及恐怖组织拥有大规模杀伤武器所造成的威胁等方面的内容。
(2)国际刑事司法合作
1997年《制止恐怖爆炸事件的国际公约》10条第1款规定缔约国应在调查、刑事诉讼或引渡进程中相互提供最大程度的协助,特别包括了获取相关证据方面的协助。《制止向恐怖主义提供资金的国际公约》第12条第1款也有相同规定。而其第2款则更进一步要求缔约国在提供银行相关账户信息时忽略保密法规的规定,这是针对发达市场经济的银行系统的一个很严厉的要求,尤其是对一些很注重保密义务的大银行。当然该条第3款是对前一要求的一个制约,它要求获得协助的国家只能将相关资料用于提出请求时所涉及的案件的侦查、控诉或诉讼程序中。第4款则要求缔约国为方便提供相关信息和证据,应考虑建立一个制度化的程序和方式。在其他相关的反恐怖主义公约中,各缔约国也都承诺在调查、取证、抓捕罪犯等方面相互提供协助,从而构成了一个世界性的打击恐怖主义的刑事司法网络。
(二)、对国际恐怖主义的刑事制裁
1、各国对国际恐怖主义的刑事管辖权
在国际法中,一般情况下被认可的刑事管辖权主要属于犯罪行为发生地国(包括船旗国管辖和飞行器注册地国管辖)、罪犯国籍国(积极的属人原则)、被害人国籍国(消极的属人原则)以及犯罪结果发生地国(效果原则)。而对于一些国际犯罪又可以行使普遍管辖权,最早的如海盗罪、贩卖奴隶罪,此后又包括了种族灭绝罪、战争罪、反人类罪和侵略罪等。然而在反恐怖主义领域内,除了针对受国际保护人员包括外交代表的行为可能包括普遍管辖权,其他的恐怖主义罪行还不能达到这种程度。但通过反恐怖主义条约的缔结,尤其是其中的“或引渡或起诉”原则的确立,各缔约国就对公约所涉及罪行有了管辖权,这可以说是另一种不同形式的普遍管辖权。此外,许多公约在这些传统的原则之外还增加了一些新的规范。以《制止恐怖爆炸事件的国际公约》为例,其第6条规定了缔约国的管辖权。该条第1款指定了三种管辖权的连接点,一国加入该公约时就自然具有了这三种管辖权。其后则规定了五种任择性管辖权,一国在成为该公约缔约国时,应通知联合国秘书长它在第2款中所选择的管辖权的依据。这五种管辖权中,后四项具有不同于一般国际刑法公约的特殊之处,其中b项将缔约国国外的政府机构包括大使馆或领事馆当做建立本国管辖的连接点;c项则给予惯常居所地国对无国籍人的管辖权;d项指出受到恐怖分子威胁的国家也有管辖权;e项则没有回避国家所有或使用的飞行器,将在其上犯下的罪行也纳入该国管辖范围之内。这样附加上的管辖权将可以大致覆盖恐怖主义犯罪的大部分行为。由此可见,为了更好地打击恐怖主义,选择适应恐怖主义特点的管辖权连接点是很有益处的,其他公约也应吸取这一经验。
2、“或引渡或起诉”原则的建立
“或引渡或起诉”意味着在引渡和起诉这二者之间选择一种方式来对恐怖分子进行处置。从引渡角度而言,目前的公约中一般都有四个方面的要求,即在现有的和未来的引渡条约中将所涉及的恐怖主义罪行视为可引渡罪行;在请求国与被请求国之间不存在引渡条约时可将本公约视为引渡的依据;不以存在引渡条约为前提的国家应将公约所涉及罪行视为可引渡的罪行;为便利行使管辖权,可将请求国也视为罪行发生地。《制止恐怖爆炸事件的国际公约》第9条就是这样规定的。而为了防止恐怖主义罪行因其相关的政治目的而被划为“政治罪不引渡”范围内,许多公约规定不将这一罪行作为政治犯罪,在《恐怖主义提供资金行为的国际公约》中,还特别附加了一条,即不将该公约所管辖的犯罪作为财政犯罪,同样也是为了便利引渡。另一方面,在不引渡的情况下,罪犯所在国应毫不迟延地将罪犯送交本国法庭进行审理,适用本国刑事法律对恐怖分子进行审判与惩罚,也就是说法庭应将此种罪行视同具有严重性质的普通刑事罪行来进行判决,例如《制止危害民用航空安全的非法行为的公约》第7条就是这样规定的。
综上所述,对于恐怖主义活动最有力的打击应当是有效的惩罚与制裁措施,也就是各国的刑事制裁,由于目前尚缺乏一个针对恐怖主义的国际刑事法庭,各国依其国内法对恐怖分子进行的惩罚将在长期内担当打击恐怖主义的主要任务,这也是目前国际反恐怖主义立法所重点关注的问题。
(三)、安理会依其职权所采取的行动
1、安理会处理危及国际和平与安全情势特殊权力
在联合国的机构中,安理会处于一个非常特殊的地位,因为它在处理涉及国际和平与安全的事项时拥有很大的权力,不仅可以就这一问题决定所应采取的措施,而且可以直接据此实施行动。联合国宪章关于安理会职权的第24条第1款指出:为保证联合国行动迅速有效起见,各会员国将维持国际和平及安全之主要责任,授予安全理事会,并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时,即系代表各会员国。第39条规定:安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在,并应作成建议或抉择依第41条及第42条规定之办法,以维持或恢复国际和平及安全。第49条则要求:联合国会员国应通力合作,彼此协助,以执行安全理事会所决定之办法。
2、非军事化的制裁措施
联合国宪章第41条授权安理会“决定所应采武力以外之办法,以实施其决议,并得促请联合国会员国执行此项办法”。2000年12月19日安理会通过的1333号决议为督促塔利班政权交出本·拉登,规定了对阿富汉塔利班政权所采取的制裁措施,要求各国严格执行决议,这其中包括禁止向塔利班控制地区销售或运送武器弹药、军用汽车及装备、准军事装备以及前述物资的零配件,禁止提供与塔利班军事活动有关的技术咨询、帮助或培训,同时撤出所有为塔利班服务的军事与安全顾问。另一方面,各国必须关闭塔利班政权在其境内的办公机构,关闭阿富汉航空公司在其境内的办公机构,并冻结本·拉登本人以及所有与其联系的个人和组织的资金和其他金融资产。除了特设委员会所许可的例外之外,各国应禁止飞机在塔利班控制区域内起飞、降落或飞过其上空。
3、军事打击
联合国宪章第42条在其前项的基础上进一步指出:“安全理事会如认为第41条所规定之办法为不足或已经证明为不足时,得采取必要之空海陆军行动,以维持或恢复国际和平及安全。”而“9.11”事件后,2001年9月12日安理会即在其第1368号决议中声明“决心以各种方式来应对恐怖行动对国际和平与安全所带来的威胁”,同时又指出“承认依据宪章(成员国)所享有的单独与集体自卫的自然权利”。在随后的第1373号决议中,安理会“进一步重申这种行径,如同任何国际恐怖主义行动,构成了对于国际和平与安全的威胁”,“重申1368号决议中重述的被联合国宪章所承认的单独或集体进行自卫的自然权利”。如此看来,安理会已经断定恐怖主义行为构成对国际和平与安全的威胁,从而也就属于安理会管辖的范围,安理会可以采取包括授权使用武力在内的任何适当的措施。从美国方面来看,它在对塔利班进行军事打击时所依据的就是安理会决议中所反复强调的“单独或集体的自卫权”,这也正是美国声称其行动已获得安理会批准的原因所在。从目前局势的发展来看,美国的这一权利的主张也得到了初步的国际认同。在后续发展上有一点应该强调的是,美国对塔利班政权动武,应该严格的在安理会的安保体制下进行,而不能擅自扩大战争范围或改变打击目标。
三、中国与反恐怖主义问题
(一)、中国在反恐怖主义问题上的原则立场
当今的世界处在以和平与发展为两大主题的时代。中国人民热爱和平、向往和平、积极维护和平,深切地希望能够在一个各个国家和平共处、各个民族和睦相处友好往来的和平的国际环境中发展建设自己的国家、实现国家现代化的目标。中国政府历来反对各种形式的恐怖主义,反对将恐怖活动作为实现政治目标的方式和手段,反对任何国家、组织、团体或个人采取违反公认的国际法准则的恐怖主义暴力活动。在美国的“9·11”事件后,国家主席江泽民在致电美国总统布什对美国遭受恐怖主义袭击表示慰问的同时,重申了中国政府对于恐怖主义的原则立场,即中国一贯谴责和反对一切恐怖主义的暴力活动。
中国政府一贯主张,在预防和制止国际恐怖主义的同时,国际社会必须深入探讨国际恐怖主义产生、发展的根源和社会基础,不应忽视消除国际恐怖主义根源的重要性。帝国主义、殖民主义、霸权主义和种族主义,侵犯别国主权、入侵别国领土的非法行为是更为严重的国际恐怖主义行为,而且往往是引发其他国际恐怖主义活动的直接原因。中国政府反对任何国家假借反国际恐怖主义的名义侵犯他国主权、领土完整和国家统一,干涉别国内部事务。中国政府同时也主张,不能将国际恐怖主义和民族解放运动相提并论,二者的性质完全不同,被奴役和被压迫民族和人民为了争取独立、自由和生存权利而进行的正义斗争,理应得到世界各国的支持与援助。中国政府希望通过国际社会的共同努力,使得制止和最终消除一切形式的恐怖主义活动取得实际效果,这包括在法律上确立一个各国普遍接受的恐怖主义的定义,将打击国际恐怖主义的行动真正纳入国际法的轨道。
(二)、中国在国际反恐怖主义上的实践
在国际事务中,中国作为世界上有重要影响的国家之一,始终以对国际事务负责任的态度参加到国际活动中。中国积极参加反对恐怖主义的国际立法活动,希望与国际社会一道,通过共同努力以达到预防、惩治、消除国际恐怖主义。到目前为止,中国已经谈判,签署或批准了一系列的国际反恐怖主义的公约。
中国于1987年8月5日加入了于1973年12月14日在纽约制定的《关于防止和惩处侵害受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》。该公约目前有107个成员国。该公约在保护外交官不可侵犯权方面规定的较为具体和有效。主要包括:1、明确规定应受惩罚的行为。其中包括对外交官进行绑架、谋杀、或其他侵害人身或自由的行为;可能危及外交代表人身或自由的对使馆、私人寓所或交通工具的暴力攻击;也包括上述行为的威胁和未遂。2、缔约国应将上述行为定义为国内法上的故意犯罪,并一起严重程度处以适当的刑罚。3、确立了缔约国对上述行为的管辖权,即对在本国领土或在本国登记的船只或飞机上所犯上述行为的管辖;对本国国民犯有上述行为的管辖;以及针对本国外交代表所犯上述行为的管辖。4、确立了“或起诉或引渡”的原则,罪犯所在地国可以将此种罪犯引渡给有管辖权的国家,或在不予引渡的情况下,必须将罪犯交由本国主管当局,按照本国法律规定的程序提起刑事诉讼。5、要求缔约国间相互合作以防止和惩罚上述行为,包括提供情报和证据,协调各种措施等等。
1993年1月26日,中国加入了《反对劫持人质公约》。1979年12月17日联合国大会通过第34146号决议采纳该公约。1983年6月3日生效。目前有96个成员国。该公约规定了缔约国在对待具有国际因素的劫持人质的行为时,当事国在采取必要措施惩治劫持者的同时,还必须采取适当措施保障人质的安全,改善人质的处境,解救人质使人质脱离劫持者的控制。
在民用航空方面,中国于1978年加入《关于在航空器内进行的犯罪和其他某些行为的公约》(简称“东京公约”),1980年加入《关于制止非法劫持航空器的公约》(简称“海牙公约”),1980年加入《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》(简称“蒙特利尔公约”)。这三个反劫机公约构成了当今世界防治和惩处危害国际民航安全的法律体系,主要包括了空中劫持罪和危害民用航空安全罪。
在海洋活动方面,中国是1982年制定的《联合国海洋法公约》的缔约国。海洋法公约中涉及的犯罪处治问题包括了海盗罪、破坏海底电缆罪、公海上非法广播罪等。中国还参加了有关危害海上航行安全的两个公约和议定书,即《制止危及海上航行安全非法行为的公约》和《制止危及大陆架固定平台非法行为的议定书》。
依据《中英关于香港问题联合声明》和《香港特别行政区基本法》中的有关规定,中国政府声明对于香港特别行政区参加的《关于为检测目的而标记塑胶炸弹的公约》承担相应的权利义务,该公约将继续在香港特别行政区得到执行。
另外,作为联合国安全理事会的常任理事国,中国还参与制定了一系列的为了反对恐怖主义的联合国安理会决议。包括:第1373号决议(2001),关于开展国际合作以对付恐怖活动对国际和平与安全的威胁;第1368号决议(2001):就2001年9月11日发生在美国纽约、华盛顿和宾夕法尼亚的恐怖活动进行谴责;第1269号决议(1999):关于在打击恐怖主义方面的国际合作问题,等等。
特别需要指出的是,2001年11月举行的“上海合作组织”成员国政府总理会晤期间,中、俄、哈、吉、塔、乌六国总理发表声明,表示“上海合作组织”将打击恐怖主义、分裂主义和极端主义视为最重要的任务之一,该组织成员国愿与国际社会一道密切配合,采取有效措施,为根除恐怖主义带来的全球性危机而进行毫不妥协的斗争。
(三)、中国有关反恐怖主义的刑事立法
中国1997年颁布的新刑法中虽然并未单独规定恐怖活动罪,但是根据国际上其他国家及国际公约中对恐怖活动的规定,如果行为人实施了恐怖行为,可以依据刑法中相关条文的规定予以处罚。可以看出,中国刑法针对恐怖行为和参加恐怖活动组织有明确的定罪、处罚的规定。
恐怖活动通常表现为暴力或暴力相威胁,它的实施方式和手段可能包括我国刑法中的下列行为:1)刑法第114条、115条第1款规定的放火、决水、爆炸、投毒及以其他危险方法危害公共安全罪;2)刑法第116条至119条第1款规定的破坏交通工具、破坏交通设施、破坏易燃易爆设备罪;3)刑法第121条规定的劫持航空器罪;4)刑法第122条规定的劫持船只、汽车罪;5)刑法第123条规定的危害航空安全罪;6)刑法第124条第1款规定的破坏通讯设施罪;7)刑法第125条第2款规定的非法买卖、运输核材料罪;8)刑法第232条、第234条规定的故意杀人、故意伤害罪;9)刑法第239条规定的绑架勒索、绑架人质罪;10)刑法第120条规定的组织、领导、参加恐怖活动组织罪等等。
特别需要注意的是,我国刑法第120条规定的“组织、领导、参加恐怖活动组织罪”是专门针对恐怖主义的立法规定。通常,恐怖活动组织是由三人以上为了长期、有计划地进行恐怖活动而建立起来。所谓组织恐怖组织,是指行为人首倡、发起和建立恐怖活动团体的行为。所谓领导恐怖组织,是指在恐怖组织中处于领导地位的人,制定恐怖活动的纲领、计划、指挥恐怖组织的成员实施恐怖活动的行为。所谓积极参加或参加恐怖组织,是指自愿加入恐怖组织,并积极参与谋划和实施,或者参加实施恐怖活动的行为。只要实施组织、领导、积极参加或者参加恐怖组织行为之一的,即可构成本罪;同时实施两项以上行为的,仅构成一罪,不实行数罪并罚。只要组织、领导、和积极参加或者参加恐怖活动组织,不论是否进行恐怖活动入杀人、爆炸、绑架等等恐怖主义行为,都构成本罪。依照刑法第120条第1款的规定,组织、领导和积极参加恐怖活动组织的,处3年以上10年以下有期徒刑;其他参加的,处3年以下有期徒刑、拘役或者管制。从此条的规定以及其他条款的规定可以看出,我国的刑事立法对恐怖主义的处罚是很严厉的,因为无论行为人是否有具体的恐怖行为,只要他参与了恐怖活动组织就要受到刑事处罚。这也从另外一个侧面反映出我国打击恐怖活动犯罪的决心。因为从刑法学的原理来看,组织、领导、积极参加和参加恐怖组织的行为是为实施恐怖活动犯罪做准备,处于犯罪的预备阶段,但我国新法鉴于恐怖活动的严重危害性,为将有关恐怖活动犯罪消灭于萌芽之中,明文规定组织、领导、参加恐怖活动组织即构成既遂。如果行为人在组织、领导、参加恐怖活动组织后又实施杀人、爆炸、绑架等犯罪的,即要实行数罪并罚。
结语
“9.11”事件的伤痛在很长一个时期中不会逐渐被世人淡忘,由此引发的对“反恐怖主义”国际法研究将日益深入而全面开展下去。作为一个国际法的新领域,它有很大的拓展空间;作为反恐怖主义的理论基础,它是一个强有力的法律武器。希望更多的中国学者投入到该领域的研究中来,为创建和平、安定的世界环境积极献计献策。
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[6]在2001年9月x日召开的,有关国家仍未就国际恐怖主义的定义问题达成一致。
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反恐相关法律法规范文篇2
关键词：反洗钱反恐融资（AML／CFT）；现状；启示
中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1006-1428(2007)06-0054-04
一、国际金融反恐的组织及其规则
当前，国际金融反恐组织状况和基本规则，直接影响到全球金融反恐的深度和广度。金融反恐从提出之初就沿用了反洗钱的具体措施和制度。因此提及金融反恐不可避免地要涉及反洗钱，从各国的实践来说，也是主要在原有的反洗钱的基础上赋予了新的反恐融资的内容，金融反恐成了各国反洗钱的一项重要活动。
虽然洗钱活动是恐怖组织获得资金的主要手段，但不是唯一手段。恐怖主义行为的资金不一定是洗钱所得，也可能来自各种合法组织的资金支持，只要这些资金用于或企图用于资助恐怖主义行为和恐怖组织，这都属于金融反恐的对象。所以说金融反恐的涵盖范围比反洗钱要广，即反洗钱是金融反恐的主战场，但不是唯一战场。
自上世纪80年代以来，在反洗钱和反恐融资的进程中，反洗钱反恐融资(AML/CFT)陆续成立了一系列的国际组织，并制定了相关的规则。主要组织和规则为：
1、金融行动特别工作组（简称FATF）。
金融行动特别工作组是国际社会专门致力于控制洗钱的国际组织，于1989年7月根据西方七国集团的经济宣言建立。日前已经发展成为拥有33个成员和20多名观察员的政府间组织。
目前，金融行动特别工作组关于反洗钱的“40项建议”和反恐融资“9项特别建议”是国际反洗钱和反恐融资领域最著名的指导文件，已得到联合国安理会、国际货币基金组织、世界银行的认可，日益成为反洗钱和反恐融资领域的国际标准。
《反洗钱40条建议》于1990年首次颁布，用于对反洗钱的指导。其核心建议有四条：建议1，各国法律扩大洗钱的上游犯罪；建议3，金融机构对客户做尽职调查；建议10，金融机构保存交易资料；建议13，报告可疑交易。
2004年10月，又在巴黎专门针对和犯罪分子跨国境运输现金问题制定了九项特别建议。
2、埃格蒙特集团(EgmontGroup)。
1990年代以来，随着FATF《40条建议》的公布，一些国家相继建立了金融情报中心(简称FIU)。1995年，一些国家和地区的FIU在比利时首都布鲁塞尔的埃格蒙特―阿森伯格宫召开了第一次会议，成立了一个非正式组织埃格蒙特集团。埃格蒙特集团将自己定位成一个各国FIU的联合体，必须严格符合其定义的FIU才能加入埃格蒙特集团，并且还要经过一套FIU认证程序的审核。目前埃格蒙特集团拥有约70个成员国家和地区。
3、亚太反洗钱小组(APG)。
亚太反洗钱小组作为一个地区性反洗钱组织，于1997年2月在曼谷召开的第四次亚太地区反洗钱座谈会上成立，秘书处设在悉尼。每年举行一次技术层面的洗钱类型工作组会议。该小组的目标是：成为亚太地区反洗钱和打击恐怖主义融资的合作中心、共享经验并促进成员间的实质性合作；加速成员采纳国际公认的反洗钱和打击恐怖主义融资措施。
4、欧亚反洗钱与反恐融资小组(EAG)。
欧亚反洗钱与反恐融资小组于2004年10月在莫斯科成立，现已被FATF确认为7个地区性反洗钱与反恐融资国际组织之一。EAG包括俄罗斯、中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、白俄罗斯6个成员国及19个观察员，是目前世界上覆盖面积最大、涉及人口最多的地区性反洗钱和反恐融资国际组织。
二、各国金融反恐机制比较
由于经济体制和经济水平的不同，各国反洗钱反恐融资机制的特点有些差异，有必要分别比较国外发达国家和转轨国家的AML/CFT机制和特点，以便于总结和借鉴。
1.美国的机制。
美国是世界的金融中心，在AMI/CFT方面很发达，堪称典范，研究美国的AML/CFT体系对我们有很大的参考价值。美国的机制主要有以下几方面构成：
（1）完整的AML/CFT法律体系。美国具有三级AML/CFT法律体系：第一级是国会通过的法律；第二级是政府根据法律的授权而制定的行政法规；第三级是监管部门的行业准则。
(2)执法机构和体系。美国反洗钱体系是一个由多部门构成的多头监管、各司其职与相互沟通的结构体系。反洗钱执法部门形成了财政部、国土安全部和司法部三足鼎立的局面。财政部(主要通过FINCEN)按法律授权全面执行和实施《银行保密法》；国土安全部负责打击与恐怖融资相关的洗钱犯罪、犯罪及相关的金融交易，识别和发现金融体系中容易被洗钱分子利用的薄弱环节；司法部负责在法律授权范围内洗钱犯罪案件并执行相关的财产罚没。
另外，执法部门还包括：税务总署、总署、海关总署、联邦储备银行、联邦调查局等。
（3）金融犯罪执法网络。美国的FIU，是美国反洗钱的神经中枢。FinCEN作为财政部的下属部门，是美国的金融情报中心，在美国AML/CFT体系中起着枢纽作用。FinCEN的核心职能为四大方面：第一，执行《银行保密法》，为执法部门提供情报支持；第二，FinCEN的主要职责是信息分析、数据处理；第三，FinCEN的主要任务是为侦办案件提供情报服务、分析帮助；第四，加强反洗钱的国际合作。
(4)美国对金融反恐的监管非常有特点，表现在：第一，监管手段是事后监督。FinCEN和金融监管部门不核查每一个金融交易报告，而是通过不定期的现场检查或者一定期的抽样检查方式来监督金融机构。第二，惩治措施是巨额惩罚和信用曝光。在检查过程中，如有金融机构被发现没有忠实履行职责，将受到严厉的惩罚和以规范的方式曝光，为此违规的金融机构将付出高昂的代价。促使金融机构认识到违约成本巨大，迫使其必须谨慎从事，以对金融机构产生强有力约束。
（5）美国的金融反恐机制特别强调金融机构的尽职责任。美国的金融机构，大多数仍然以法律为行为的最基本准则，忠实履行识别客户、交易报告、记录保存、内控等反洗钱职责。尽职责任是法律对金融机构反洗钱职责做出的兜底性规定，当局也有衡量金融机构职责的尺度和标准。
(6）交易报告制度。美国的交易报告主要有三种：第一，金融机构大额交易报告制度；第二，金融机构可疑交易报告；第三，其他人的交易报告制度。
2、其他发达国家。
日本、德国、澳大利亚等的AMLICFT机制特点，限于篇幅，我们用表归纳如下：
3、转轨国家的AML/CFT机制要览和比较。
9.11后，以洗钱为重要手段的恐怖主义融资活动正广受国际社会的关注，转轨国家也越来越被怀疑是资金往来的天堂，正承受着越来越大的压力，陆续在AML/CFT上做出承诺和行动。下面将其一般做法和特点也用表归纳：
显然由于各国经济水平的差异，使得AML/CFT的做法有些不同，但以美国为首的反洗钱反恐融资机制一般都有四个主要方面是共同的，一是都有相关的法律体系；二是都成立了专门的反洗钱反恐融资机构；三是都设立了专门的金融情报部门(FIU)作为神经中枢；四是都建立了大额和可疑报告交易制度。这四个主要方面也成为了我国AML/CFT机制的基本框架。
三、中国金融反恐的现状
我国正处于转轨过程中，国际上AML/CFT机制对我国产生了重要的启示作用，参照国际上的先进经验，我国也
做了以下基本工作：制定了《反洗钱法》等相关法规、成立了反洗钱专门机构负责反洗钱和反恐融资、建立了中国反洗钱监测分析中心作为FIU、建立了大额和可疑报告制度，形成了我国的AML/CFT初步框架。
1、立法工作。
我国的反洗钱反恐融资立法工作自上个世纪90年代逐步进行。其进程为：
《反洗钱法》中第三十六条规定：对涉嫌恐怖活动资金的监控适用本法；其他法律另有规定的，适用其规定。
2、机构设置。
中国反洗钱反恐融资专门机构设置进程表：
2004年5月，经国务院批复同意，调整充实了反洗钱工作部际联席会议组织机构，成员由原来的16个增至23个，进一步扩大了反洗钱监管领域。至此，国家反洗钱协调机制和金融业反洗钱协调机制初步建立并开始运转，我国反洗钱工作体系已初步形成。
3、国际合作。
中国政府一贯重视反洗钱领域的国际合作。目前，已签署并批准了《联合国禁毒公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》；已经签署《联合国制止向恐怖主义提供资助的国际公约》和《联合国反腐败公约》。在争取加入国际反洗钱反恐融资组织FATF方面也取得了明显的进展。
中国加入FATF组织进程表
四、国际金融反恐对中国的启示
首先，需要完善我国的反洗钱反恐融资的法律法规建设。
虽然我国刚刚颁布了《反洗钱法》，新的《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额和可疑交易报告管理办法》也于2007年生效，初步形成了我国的反洗钱反恐融资的法律框架。但相比发达国家，法律建设还只是刚起步，一是涵盖的范围还仅限于金融领域，对于非金融领域还缺乏相应的法律依据。另外，金融领域的一个规定和办法显得过于单薄，缺乏更为详细的具体细则和办法，银行业特别是证券业、保险业的实施细则还没制定。
其次，需要构建一个涵盖全面的有效的反洗钱运作体系。
目前，我国仅在公安部、人民银行、外汇管理局设有专门的反洗钱机构，其他金融机构的反洗钱机构还未设立，相关部门如海关、税务总局、法院、检察院等设置反洗钱专设部门，还缺乏法律依据，所以说我国的反洗钱运作体系建设还刚刚开始。我国应参照美国等发达国家经验，调动一切相关机构的力量，建立联合执法的机制，防止出现某个或某几个部门孤军作战的局面。目前，我国的反洗钱运作体系还仅限于金融领域，应尽快把其他国家权威部门和其他社会组织纳入之中，加快相应的法律和制度建设。
再次，需要加强各金融机构在反洗钱反恐融资的作用。
金融机构是反洗钱反恐融资的主战场，要改变过去几年各金融机构被动地提交报告的状态，在此有两点建议：一方面参照FATF建议要健全商业银行等各金融机构的内部机制建设，在公司最高层应有高官负责该项事务，并设置专门的反洗钱部门负责反洗钱和反恐融资工作。另一方面，我国可以借鉴美国反洗钱的经验，采取巨额惩罚与信用曝光并用的监管手段，要加大对违规金融机构的处罚力度，必要时采取刑事制裁。
最后，需要发挥金融情报中心的信息枢纽作用。
我国的金融情报机构或中国反洗钱监测分析中心从2004年10月正式开始运作，时间尚短，需要完善。目前的大额和可疑资金交易报告渠道是本、外币分离的，随着新办法的颁布，要尽快统一；参照美国经验，要制定详细的各种类型的交易报告格式和规则；尽快提高电子化水平，提高分析速度和能力；要扩大报告范围，目前有些易受洗钱和恐怖融资的非金融机构尚未纳入交易报告范围，需通过出台相关法规尽快扩大交易报告范围。
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反恐相关法律法规范文
【关键词】公共危机管理法律体系对策
【基金项目】本文系天津哲学社会科学基金项目《公共危机处理运行机制研究》（编号TJGL10-960）和国家社科基金项目《在我国社会管理体系中建立前馈控制系统的研究》（编号BSH031）成果之一。
建立和完善公共危机管理机制是我国公共危机管理的核心，公共危机管理法制是这一机制的重要方面之一。公共危机管理法制是通过各种法律、法令、法规和复议、仲裁、审判等方式方法进行公共危机管理的方法。公共危机管理法制包括制定法律和建立各种法规、执行相应的司法工作两个方面。法律法规是现代文明社会公共危机管理的基本依据，是合理处置公共危机、保护人权和物权的可靠手段，也是公共危机管理理论的具体化或操作化。为了适应新型危机的诸多挑战，需要修改和完善公共危机管理法律，确保公共危机管理工作法制化、标准化和统一化。
一、我国公共危机管理立法的基本情况
自1949年新中国成立迄今，我国在公共危机管理领域制定了大量法律法规，形成了覆盖各个法律层级的公共危机管理体系，分布在宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章各个层级法律文件中。据统计，目前我已经制定公共危机应对类的法律有36部，行政法规37部，部门规章55部，有关文件近120件。现有法律体系表现为基本立法与专门立法相结合的立法特征，作为基本法的《中华人民共和国突发事件应对法》（下称“应对法”）对各类公共危机事件管理中的共同问题及其处理的过程做出了较为系统、全面的规定，为突发事件处理提供了基本的法律依据。在基本法之外存在大量分散、应对特定种类突发事件的单项立法。较好地实现了应急管理法治统一与具体领域特别应对相结合。大量单项立法形式上已经覆盖了一般性突发事件领域中的各种类型突发事件的应对，其优点是针对性强，或者结合某类突发事件的特点，或者结合某个阶段应对工作的特点，规定更具针对性的应对措施[1]。我国公共危机管理法规按其引发诱因分为社会安全、自然灾害、公共卫生、生产事故四类。
（一）社会安全类
1.战争与动员状态法。战争与动员状态的法律法规主要有：《中华人民共和国宪法》、《国防交通条例》、《民用运力国防动员条例》、《兵役法》、《预备役军官法》和《人民防空法》。宪法规定了全国人民代表大会决定战争与和平问题；全国人民代表大会常务委员会决定战争状态的宣布，决定全国总动员或者局部动员；中华人民共和国主席根据全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会的决定宣布战争状态，动员令。
2.国家安全法。《中华人民共和国国家安全法》所称危害国家安全的行为，是指境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的，或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施危害中华人民共和国国家安全的行为。该法对国家安全部门在维护国家安全中的职责、公民和组织在维护国家安全中的义务和权利作了规定。
3.紧急状态法。紧急状态法在我国尚无统一的法律法规规定，只是一些相关法律、法规和我国加入的国际条约中有所体现。如《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第18条第4款以及《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第18条第4款规定；《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》第26条的规定；《中华人民共和国和美利坚合众国贸易关系协定》、《中华人民共和国和日本国关于鼓励和相互保护投资协定》等对紧急状态作了较为详细的规定；我国规定的类似于国外实施的紧急状态，由于我国宪法规定的是，过去拉萨、北京也是宣布实行，所以法律名称仍然规定为法。
4.反恐怖法律法规。我国反恐立法大致可以分为以下三大部分。第一，参加国际条约而承担的反恐义务。中国目前已参加了全部全球性12个反恐国际公约和1个区域性反恐公约。这些公约的内容被引入国内法，变成中国国内反恐法的内容。明确了恐怖犯罪的行为、缔约国对恐怖犯罪应采取的必要措施、缔约国反恐合作的措施、反恐的引渡原则。第二，刑法中直接与反恐有关的规定。2001年颁布的刑法增加了反恐的内容，设立了反恐的罪名，加重了量刑。第三，刑法中间接与反恐相关的罪名颇多。以刑法中的第二章“危害公共安全罪”为例，其中的114-123等条款都可适用于恐怖主义犯罪。这些规定不同程度与反恐有关，量刑比较严厉，体现了国际反恐的精神[1]。但在预防恐怖活动方面，没有规定。
5.一般社会安全法规。这类法规主要是“应对法”，对突发事件预防预控、应急处置、善后恢复等措施及其组织设计做了较为系统的规定，该法在一定程度上具有基本法的性质。
（二）自然灾害类
我国在对抗自然灾害领域内的立法比较完善，主要包括20世纪80年代的《森林法》、《森林防火条例》，20世纪90年代的《防震减灾法》、《防洪法》，21世纪的《气象法》、《水法》。这些立法从主要针对普遍性灾害到涵盖冷僻性灾害。
（三）事故灾难类
由于事故灾难的种类繁多，使得与其相关的法律、法规也比较复杂。主要包括《渔业法》、《铁路运输安全保护条例》、《海上交通事故调查处理条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《安全生产法》、《民用核设施安全监督管理条例》、《核电厂核事故应急管理条例》。事故灾难类的公共危机立法已经涵盖了日常生产生活的方方面面，尤其是2002年颁布的《安全生产法》比较系统规定了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，并确立了安全第一、预防为主的基本方针。
（四）公共卫生事件类
我国最早的一部公共卫生危机管理法规是1956年劳动部制定的《防止沥青中毒办法》。随后制定了5部涉及到传染病防治、食品卫生和沥青中毒、危险化学品、传染性非典型性肺炎、血吸虫重大疫情、疟疾爆发流行等危机管理法律文件，2003年颁发的《突发公共卫生事件应急条例》是我国突发公共卫生事件管理类法律、法规的一个里程碑[2]。
（五）我国应急法制中的应急预案体系
应急预案在本质上是各种应急法律规范的具体执行方案。但分析发现，目前的国家和省级预案却创制、补充了大量的法律规范，用于弥补立法缺陷，使预案本身成为应急法律体系的一部分。具有一定程度上行政法规和规章的性质[3]。我国危机管理预案体系包括：（1）总体应急预案。2006年颁发的《国家突发公共事件总体应急预案》明确规定了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的总纲。（2）地方性的应急预案。包括省、市、地、县、乡以及各单位、各企事业团体、各部门根据《国家突发公共事件总体应急预案》制定的的应急预案。（3）军队处置突发事件总体应急预案。军队处置突发事件总体应急预案与国家应急预案相互衔接，又自成一体。
二、我国公共危机管理法制建设存在的主要问题
近年来，频繁的应急管理实践使我国政府在处置突发公共事件方面积累了相当的经验，建立了较完备的应急管理法律体系。但是在应急管理制度建设上没有走出传统的官僚制，存在着地方政府应急管理责任对上不对下，在实际应急处置活动中出现反应迟缓、协调不力、处理困难等问题，法律法规尚需进一步完善。
（一）法律体系不完善，存在立法空白领域
1.处置法不完善。《法》主要适用于国内非常严重的动乱、暴乱或骚乱，不适用于一些小规模民众性。当前，我国处在高发期，此种态势仍将延续相当长的一段时间。这类事件对社会稳定、生命和财产安全、人心向背等影响较大，因此，需要一部针对预防预控、处置、善后恢复的法律。
2.反恐怖法不完善。与中东、美国等国家比较，我国恐怖袭击爆发频率相对较低，应对恐怖袭击的实战经验不足，应对方案主要停留在反恐训练等事务性层面。我国虽然参加了一些有关反恐怖的国际条约，但国际法并不能在我国直接应用，尚需转化成国内法才能发挥其作用。
3.紧急状态立法不统一。《中华人民共和国宪法》只规定了紧急状态的决定机关和宣布机关，没有规定何为紧急状态，紧急状态之下的相应制度。因此，需要在实体法律层面规范化、具体化。“应对法”虽然具有基本法性质，但不适用于紧急状态。《法》是针对较为严重的骚乱事件所采取的一种严厉的应急措施，也不适合于所有紧急状态情形。
（二）法律结构不合理，存在法律适用上的混乱与冲突
1.缺乏真正统一公共危机管理基本法。虽然颁布了“应对法”，但公共危机管理立法总体上仍然是分散性的。我国宪法、刑法、民法、商法、行政法、涉外法、诉讼和非诉讼程序等都涉及到公共危机事件的防治、应对。“应对法”是带有基本法性质的突发事件应对法规，但该法对我国危机管理法律规范还未作出全面的整合，没有涵盖所有类型的危机管理，尚未对许多跨部门的危机管理进行立法调整，缺乏公共危机处理的基本原则和具体的整合措施条款，因此，该法尚不是危机管理的基本法。另外，一事一立法往往造成立法重复，不利于整合突发事件应对平台，造成资源浪费。
2.法律法规种类、层次繁多，彼此独立，交叉重复。我国公共危机管理的法律、法规可分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全四大类。每一类包含十几部甚至几十部法律、法规，其中包括全国人大制定的正规性法律、行政法规和部门规章。它们在内容上彼此独立，交叉重复和冲突的地方比较多，执行上互不干涉。突发事件本来就种类繁多，适用的法律也各不相同。这种格局造成部门之间、地方之间、上下级行政部门之间缺乏有效地沟通和协作。一些地方保护主义色彩立法也削弱了处理突发事件的合力，并造成了突发事件类法律适用上的混乱局面，影响了法律法规的有效执行。例如，水资源及防洪这一类突发事件的法律有《水法》、《防洪法》、《防汛条例》、《水库大坝安全管理条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《军队参加抢险救灾条例》等。再加一部广泛适用的“应对法”，还有其他部门规章、众多的地方性规章。在水患预防、应急时，面对这些法律法规，难以依法做出最有效的选择。
（三）部分法律内容缺失或不具体
1.缺乏私权利救济保护的具体法律规定。在公共危机处置的紧急时刻，为了迅速保护生命和财产安全，在行使公权力的时候往往会牺牲部分公民的私权或私利，这在原则上是正当的，但在具体实践中，公民的哪些具体的私权利是可以被克减的，可以被克减到何种程度，可以由哪些行政机关进行克减，克减的程序如何等；哪些私权是不可以被克减的；当公民的私权或私利受到不必要的克减时，应当通过哪些途径寻求救济等尚未做出明确的规定。
2.应急行政权力的授予及规制不具体。在对突发事件的应急处置中，为了保证政府有足够的手段和措施来应对突发事件，对政府享有何种权力进行了具体规定，但对权力行使的程序缺乏明确规定。
3.对公共危机管理组织间的横向协调与合作的规定不够充分。公共危机管理的多数立法规定了应急处置工作的主管机关和协助机关及其权责，但对于跨省、市、县之间的协调与合作，中央部门与地方政府之间的协调与合作等，没有明确的规定约束。
4.对公共危机管理主体的法律规定单一、原则化。目前立法主要规定了政府如何组织实施灾后重建工作，对于如何调动社会组织，如何充分发挥公民自救，只有一些原则性的条款，缺乏明确的规定。如在汶川地震救援工作中，大家已经感受到志愿者的热情和力量，但由于欠缺有效组织，出现了一些问题[1]。
（四）立法主体不合法理
我国立法主体是多元化的，许多立法规划是由行政机关或地方政府来实施，造成权力机关（人大）对立法控制的减弱，容易导致行政机关和地方政府的权力滥用。在公共危机管理法律法规方面表现为部门管理色彩较重，管理部门分散，对各种公共危机管理缺乏宏观性的总体考虑，在危机处置过程中处于被动地位。以自然灾害为例，我国一方面灾害种类比较多，不同灾害的防治工作特点也不一样；另一方面我国目前的防灾减灾体制为分散型，除了救灾物资、工具、对受灾者的救助以及对殉职者的抚恤等由民政部门统一管理之外，每一个灾种，从灾害预防、应急，到灾害救助、恢复重建，其管理体制都是与现有的行政管理体制相配套的，很难实现在一个统一的灾害防治组织体制下对各种灾害防治工作进行统筹安排和统一规划[2]。
三、完善我国公共危机管理法规体系
（一）弥补立法空白领域，完善法制体系
1.完善处置法。尽管“应对法””对社会安全类事件在预防预控、处置方面做了不少规定，《公安机关处置规定》重点对的处置做了规定，但的特殊性依然没有体现，如何从源头上消除依然没有解决。的特殊性是公民的合法利益受到了侵害，长期没得到解决，导致积怨越来越深，以致最后爆发。从社会公平角度看，的爆发有其合法性的一面。导致的原因往往是社会各个政府部门、企业及其他公共组织都有可能。因此，要从法律、制度上加强在预防预控和事后追责方面的规定。
2.完善反恐怖法。制定专门、系统的反恐法律。为了有效地防止和打击恐怖主义犯罪，中国需要有一部专门、内容系统的反恐的法律，规范反恐行动，调动各方力量，明确反恐职责，有力地打击恐怖主义犯罪。其内容主要有：明确恐怖犯罪；确立反恐的基本原则；全面规定实体法方面的内容，把已有的和根据发展趋势可能出现的恐怖主义犯罪行为都一一列出；规定特殊的程序法内容；规定专门的反恐机构与反恐监督机构。
3.完善紧急状态法。紧急状态法分散在宪法、“应对法”、港澳基本法和法、专利法等法规当中。战争、严重动乱、重大灾难都会造成紧急状态，对这些不同的紧急状态的规定、预防预控、处置、善后回复等都有其各自的特征，需要进行系统的理论研究，并通过系统的立法加以规定。因此需要一部专门的紧急状态法。另外，《战时经济管制法》、《灾害保险法》、《灾害救助和补偿法》等法律制度需进一步完善。
（二）调整法律结构，明晰法律适用范围
1.完善“应对法”。我国目前尽管理颁布了“应对法”，但从总体上讲，危机管理立法状态仍然是分散性的。“应对法”带有基本法性质，但该法对我国危机管理法律规范还未做出全面的整合，没有涵盖所有类型的危机管理，尚未对许多跨部门的危机管理立法进行调整，缺少较高的危机思想原则和具体的整合措施条款，因此，该法尚不是真正意义上危机管理的基本法。可以考虑将紧急状态法、反恐怖法、战争状态法等危机管理方面的基本内容整合到“应对法”当中。
2.进一步清理各种危机的管理法律法规，消除冲突内容。由于我国危机管理法律法规种类、层次繁多，彼此独立，交叉重复、冲突，需要清理现有的法律法规。完善上位法律，修改、废止、解释下位法律法规，尤其要废止那些与上位法律冲突的、部门本位为主的行政规章。
（三）明晰或补充重要法律内容
1.明晰私权利救济保护的法律内容。建议在“应对法”中具体规定：公民的哪些私权私利是可以被克减的，被克减到何种程度，可由哪些行政机关执行，执行的程序如何等；哪些是不可以被克减的；当公民的私权私利受到不必要的克减时，应当通过哪些途径寻求补偿等。
2.明晰应急行政权力的授予及规制。在对突发事件的应急处置中，授予了政府应对权力，尚需对这些权力的行使赋予正当的程序规定。“应对法”第12条、第49条对政府的相应权力进行了原则上的授予规定。究竟可以对哪些行政单位临时授予哪些紧急行政权力，并未做出细致的规定。因此，需要进一步明确规定执行部门、执行程序、监督部门等内容。
3.明晰、加重处罚规定。在对行政权力的制约及处罚方面，公共危机管理法律、法规的规定依然停留在原则层面。如“应对法”第63条规定各级政府及其部门违反本法规定，“不履行法定职责的，由其上级行政机关或监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分……”这种处罚规定没有明确指出何种机关、依照何种程序责令改正、给予何种处分等，缺乏可操作性。其结果便是责罚不能有效执行，含有三聚氰胺的毒奶粉反复出现，“染色馒头”，“回炉面包”，“瘦肉精”猪肉、“牛肉膏”、“毒胶囊”等事件不断出现，这些都表明，一是对直接犯罪处罚不力，犯罪成本低；二是行政部门监管不力处罚过轻。因此，要进一步明晰、加重对直接不法行为和行政执法部门失职的处罚。
4.补充组织间横向协调与合作的规定。突发事件的应对通常需要多个部门、多个地方政府等快速反应，因此，需要通过立法将不同部门、政府的职责明晰化，即对国家及其各个部门、地方政府及其各个部门、军队、地方自治团体等在危机预防、预控、应急处置、灾后重建等阶段的职责做具体的规定。
5.明晰有关公共危机管理主体的法律规定。目前立法主要规定了政府如何在危机预防、预控、应急处置、危机恢复等过程中的作用，对于如何调动其他社会组织，如何充分发挥公民自救，只有一些原则性的条款，欠缺对非政府组织力量参与危机管理的制度性安排。因此，需要在法律法规方面，进一步完善非政府组织、普通公民、志愿者等参与公共危机管理的目标、途径和行为[1]。
6.设立重奖举报法条。设立公众的对抗权是各国应急立法的经验，《突发公共卫生事件应急条例》做了这方面的尝试。《条例》第24条授予公众的隐患举报权、不作为举报权、举报权，要求有关机关公布统一突发公共事件报告、举报电话，并对举报突发公事件有功的单位和个人予以奖励[2]。建议在“应对法”中进一步增设这项规定。
